|
|
Inburgeren met beleid
advies over duale trajecten taalverwerving en arbeid (stoeleiding)
Migranten kunnen beter inburgeren als
ze niet alleen Nederlands leren, maar daarbij ook werken of een
beroepsopleiding volgen. Er moeten daarom meer combinatietrajecten van
de grond komen. Daartoe is noodzakelijk dat gemeenten en het
beroepsonderwijs bij hun inburgeringsbeleid meer rekening houden met
de behoeften en mogelijkheden van werkgevers op de regionale
arbeidsmarkt. Niet iedere migrant is echter vaardig genoeg om direct
aan de slag te gaan. En de mogelijkheid van bedrijven om extra leer-
en werkplekken aan te bieden is niet groot. De rijksoverheid en de
gemeenten moeten daarom ook de gebruikelijke inburgeringscursussen
grondig vernieuwen, onder andere door meer maatwerk te leveren.
Dit staat in het
ontwerpadvies Inburgeren met beleid, advies over duale trajecten
taalverwerving en arbeidstoeleiding dat de Commissie
Arbeidsmarktvraagstukken van de SER (sociaal economische raad) heeft
opgesteld.
Lees het ontwerpadvies (pdf
466kb.)
Samenvatting
De adviesaanvraag
Op 24 april 2003 heeft de SER de adviesaanvraag Duale trajecten
taalverwerving en arbeid(stoeleiding) ontvangen van de Minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens zijn ambtgenoot voor
Vreemdelingenzaken en Integratie. Duale trajecten bieden etnische
minderheden die de Nederlandse taal onvoldoende beheersen de
mogelijkheid om taallessen Nederlands als tweede taal (NT2) te
combineren met één of meerdere trajectonderdelen gericht op arbeid of
de toeleiding naar arbeid. De effectiviteit van de inburgering neemt
daardoor toe, evenals de snelheid en de duurzaamheid van de integratie
in het arbeidsproces. Het kabinet is voorstander van een grootschalige
inzet van duale trajecten, maar er zijn tal van factoren die dat in de
weg staan.
De centrale vraagstelling van de adviesaanvraag is gericht op de
condities waaronder werkgevers, sectoren en branches bereid zijn hun
medewerking te verlenen aan duale trajecten, ook in economisch
slechtere tijden en op grotere schaal dan nu gebeurt. Het kabinet
vraagt de raad daarbij aandacht te besteden aan: de rol van sociale
partners en sectorale- en brancheorganisaties, de mogelijkheden van
een sectorale aanpak, de inzet van O&O-fondsen en de mogelijkheden van
prestatieafspraken bij de verbetering van resultaten.
De staat van het inburgeringsbeleid
De raad start zijn advies met enkele beschouwingen over het
inburgeringsbeleid en de plaats van duale trajecten daarin.
Hij constateert dat het nog niet goed gaat met de
integratie van immigranten in de Nederlandse samenleving. Veel
immigranten, ook velen die al jaren in Nederland verblijven, beheersen
de Nederlandse taal onvoldoende en hebben moeite om in de Nederlandse
samenleving te participeren. Toch ziet de raad ook positieve
ontwikkelingen die erop wijzen dat er een perspectief is op
(geleidelijke) verbetering van de onderwijs- en arbeidsmarktpositie
van migranten en hun nakomelingen.
Inburgeren is een belangrijk instrument om mensen
vertrouwd te maken met het land en de stad waarin zij leven. Het leren
van de Nederlandse taal is daarin een onmisbare component. Het is ook
een eerste stap naar volwaardige maatschappelijke participatie. De
effectiviteit van het inburgeringsbeleid staat volop in de
schijnwerpers en is zeker in de grote steden – met op de achtergrond
het debat over de multiculturele samenleving – een belangrijke
politieke kwestie geworden. Gemeentelijke overheden krijgen in het
inburgeringsbeleid een steeds centralere positie. Om de mogelijkheden
optimaal te benutten zijn samenhang in het beleid en maatwerk in de
uitvoering nodig. Ontkokering op gemeentelijk niveau, samenwerking
tussen diensten, bestuurlijk en ambtelijk overzicht en samenwerking
met en tussen scholingsinstellingen en het bedrijfsleven zijn daarvoor
onmisbaar.
Gelet op het feit dat er meerdere partijen bij de
inburgering zijn betrokken, is het van belang de verschillende
invalshoeken en verantwoordelijkheden goed te onderkennen.
De raad gaat in zijn advies in op de posities van gemeenten,
onderwijsinstellingen, CWI’s, het rijk, de werkgevers en de
inburgeraars (nieuw- en oudkomers).
Bij de verantwoordelijkheden van werkgevers legt de raad de relatie
met maatschappelijk verantwoord ondernemen. Daarnaast wijst hij erop
dat de opnamecapaciteit van arbeidsorganisaties niet ongelimiteerd is:
er is geen ruimte voor een enorme uitbreiding van het aantal
beroepspraktijkvormingsplaatsen (bpv-plaatsen) in het bedrijfsleven en
evenmin voor het creëren van stages met taalverwerving voor
anderstaligen.
De raad verbindt daaraan de conclusie dat het noodzakelijk is de
inburgering van oud- en nieuwkomers en de wens van het kabinet tot een
forse uitbreiding van het aantal duale trajecten in samenhang te zien
met zowel de sluitende aanpak als met het beleid gericht op de
vermindering van het aantal werkenden en werkzoekenden zonder
startkwalificatie. Hij brengt zijn eerder ingenomen standpunt in
herinnering dat hij de overheid verantwoordelijk acht voor het
opleiden van iedereen die nog geen startkwalificatie heeft.
Arbeidsorganisaties leveren daaraan een bijdrage door de eigen
werknemers bij te scholen tot dat niveau en door jaarlijks vele
tienduizenden bpv-plaatsen ter beschikking te stellen, in het
bijzonder voor leerlingen uit het middelbaar beroepsonderwijs.
De raad onderschrijft de conclusies van de Taskforce Inburgering over
het inburgeringsbeleid en de positieve rol van duale trajecten daarin.
Duale trajecten zijn een goede en efficiënte manier om de Nederlandse
taal te leren onder meer omdat dit leidt tot een intensieve en
realistische kennismaking met de samenleving. Het aantal duale
trajecten (met taalverwerving) is overigens nog bescheiden. Gelet op
de wachtlijsten en de aantallen nieuwkomers en oudkomers die moeten
worden geholpen, verwacht de raad niet alle heil van duale trajecten.
Voor zover dat wel mogelijk is moet de toepassing van duale trajecten
deel uit maken van een maatwerkbenadering.
De raad richt zich in zijn advies op één van de vier door de Taskforce
onderscheiden functioneringsdomeinen (werk, opleiding,
opvoedingsondersteuning en sociale activering) waarbinnen
taalverwerving kan plaats vinden, te weten het domein dat is gericht
op het verwerven van een duurzame plaats op de arbeidsmarkt. De raad
spreekt overigens liever van combinatietrajecten , omdat in die
gevallen een taalverwervingstraject geïntegreerd (1) wordt met een
duale beroepsopleiding of functietraining (werken en leren) of met een
schoolgebonden beroepsopleiding (leren met eventueel een stage). De
term duaal traject is vanouds in gebruik voor trajecten die werken en
leren combineren. De component van taalverwerving voor inburgeraars
maakt daarvan geen deel uit.
Aandachtspunten voor het beleid
Op basis van recente beleidsevaluaties concludeert de raad dat het
inburgeringsbeleid een gemengd beeld laat zien. Er is veel expertise
opgebouwd, maar de resultaten van het inburgeringsbeleid zijn over het
geheel genomen teleurstellend. Zo halen veel inburgeraars het beoogde
taalvaardigheidsniveau niet en is de doorgeleiding naar werk of een
beroepsopleiding onvoldoende. De raad ziet als oorzaken voor het
uitblijven van de beoogde beleidseffecten de uitvoering van het
beleid, de ingewikkelde regelgeving en verantwoordingssystematiek en
de motivatie van de deelnemers.
Naar het oordeel van de raad is het gewenst dat in
de centrale beleidsoptiek prestaties nadrukkelijk in het vizier worden
gehouden, maar dat daarbij sterker dan tot nu toe wordt uitgegaan van
een vraaggerichte bottom up benadering die stuurt op de uitvoering en
vooral op bij de uitvoering betrokken verantwoordelijke personen.
Samenwerking in en tussen lokale en regionale netwerken vraagt om
handelingsruimte en initiatief. Het introduceren van positieve en
negatieve prikkels voor alle direct betrokkenen zorgt vervolgens voor
de smeerolie in het beleidsproces. Deze nieuwe − en door het kabinet
ook erkende − bestuurlijke concepten kunnen bij een meer consistent
beleid en een meer consistente uitvoering ervan, bijdragen aan de
doelmatigheid van het beleid. Het verlichten van de bureaucratische
lasten maakt daarvan zeker deel uit. De raad dringt aan op een
spoedige voortgang van deze ontwikkeling, waarbij het goed is de
bestuurlijke gevolgen ervan in kaart te brengen.
Kern van het integratiebeleid nieuwe stijl − zoals
recent op prinsjesdag bekend is gemaakt − is dat op basis van gedeeld
burgerschap de eigen verantwoordelijkheid van alle burgers voor het
integratieproces centraal moet komen te staan. Om het eigen initiatief
te bevorderen zullen waar nodig eisen worden opgelegd, waar nuttig
incentives worden geboden, faciliteiten beschikbaar gesteld en
onnodige belemmeringen worden weggenomen. Gemeenten, maatschappelijke
instellingen en organisaties zullen worden aangesproken als partners
in de uitvoering van het integratiebeleid van de rijksoverheid.
Inburgeraars worden zelf verantwoordelijk voor de eigen inburgering,
voor de positie in het onderwijs en op de arbeidsmarkt.
Deze kabinetsvoornemens maken geen integraal onderdeel uit van de
adviesaanvraag maar zijn wel van invloed op de inburgeringstrajecten
en de mogelijke inzet van combinatietrajecten. Op voorhand valt
moeilijk in te schatten hoever die invloed strekt.
De raad brengt in zijn advies een aantal aspecten onder de aandacht
van het kabinet, die het zou moeten betrekken bij de verdere
uitwerking van zijn plannen. Daarnaast werpt hij verschillende vragen
op over de mogelijke implicaties van de kabinetsplannen, onder meer
over de start van de inburgering in het land van herkomst, over de
financieringsmogelijkheden voor inburgeraars en over de kwaliteit van
de inburgering.
Randvoorwaarden
Vervolgens doet de raad een aantal aanbevelingen die hij als
randvoorwaarden of algemene condities ziet voor het invoeren van
combinatietrajecten op grotere schaal en met meer succes dan nu het
geval is. De effectiviteit van het inburgeringsbeleid zal volgens de
raad belangrijk toenemen indien de overheid op de volgende terreinen
actie onderneemt:
- herontwerp van het inburgeringsproces, in lijn
met Taskforce Inburgering;
- terugbrengen van de coördinatielast van het
beleid naar het rijk;
- versterking van de individuele
verantwoordelijkheid;
- facilitering van gecombineerde trajecten
(adequate bekostiging);
- aanpassen rol ROC’s (afstemming educatie en
beroepsonderwijs, afschaffen gedwongen winkelnering);
- werken aan samenwerken (vergroten rol lokale
bedrijfsleven).
Succesfactoren
De raad richt de blik vervolgens op de meer concrete condities of
succesfactoren die eraan bijdragen dat gecombineerde trajecten
daadwerkelijk tot stand komen en tot goede resultaten leiden op de
werkvloer. Uit tal van good practices zijn lessen te trekken die van
nut zijn bij het ontwikkelen van een praktische aanpak die aansluit
bij behoeften en mogelijkheden van werkgevers en potentiële kandidaten
voor combinatietrajecten.
De raad ziet uitstekende mogelijkheden voor een sectorale aanpak,
waarbij optimaal gebruik gemaakt wordt van de mogelijkheden van
sociale partners en hun organisaties, branche- en sectororganisaties,
O&O-fondsen, Kenniscentra Beroepsonderwijs Bedrijfsleven en
onderwijsinstellingen zelf. Deze sectorale aanpak moet verbonden zijn
met een regionale en lokale aanpak, waarin gemeenten, UWV en CWI een
belangrijke rol spelen. Prestatieafspraken kunnen een waardevolle
bijdrage leveren om de opbrengsten van trajecten te vergroten. De raad
benoemt tal van succesfactoren bij de organisatie, de inhoud en de
financiering van en de samenwerking bij combinatietrajecten.
Voorbeelden ervan zijn: een betere kennis van de wensen van werkgevers
en meer inzicht in de vaardigheden van de inburgeraars, goede
begeleiding op de werkvloer, betrokkenheid van de Kenniscentra
Beroepsonderwijs Bedrijfsleven en O&O-fondsen, vermindering van
administatieve lasten en het creëren van makelaarsfuncties die
gemeenten, werkgevers en scholingsinstellingen bij elkaar brengen en
de organisatie van gecombineerde trajecten vergemakkelijken. Ook doet
hij een aantal aanbevelingen, onder meer over een uitbreiding van de
financiële incentives voor werkgevers die combinatietrajecten mogelijk
maken in hun organisatie.
De raad sluit het advies af met de conclusie dat combinatietrajecten
een waardevolle plaats kunnen innemen in het inburgeringsproces.
Tegelijkertijd ziet de raad ook beperkingen: niet iedereen is er even
geschikt voor, de kosten zijn relatief omvangrijk, er zijn nog tal van
praktische knelpunten in de uitvoering en het absorptievermogen van
Nederlandse arbeidsorganisaties is begrensd, mede vanwege de
complexiteit van de problematiek van inburgeraars. Toch ziet de raad
mogelijkheden voor een bredere toepassing van combinatietrajecten dan
op dit moment het geval is. Daarom beveelt hij aan de mogelijkheden
van combinatietrajecten voor een duurzame plaatsing van nieuw- en
oudkomers op de arbeidsmarkt beter onder de aandacht te brengen en te
benutten dan nu het geval is. De in dit advies benoemde
randvoorwaarden, succesfactoren en aanbevelingen ziet hij als een
bijdrage daaraan.
Download:
Ontwerpadvies (pdf 466kb.)
 terug
naar boven
|
|
