Terug naar: Rapportage

Rapportage Groot project

Achtste en tevens laatste voortgangsrapportage GPIO

Bijlage:
Rapport bij de achtste voortgangsrapportage van het Groot Project Inburgering Oudkomers (GPIO)

Departementale Auditdienst
Ministerie van Justitie

Inhoudsopgave

Opdracht
Mededeling
Onderzoeksaanpak
Bevindingen en adviezen
4.1. Projectorganisatie
4.2. Voortgangsrapportage
4.2.1. Financiële informatie
4.2.2. De in de voortgangsrapportage opgenomen inhoudelijke
informatie.
4.2.3. Reviewbezoeken DAD bij gemeentelijke accountants
4.2.4. Aanwijzingen over de actualiteit en peildata
4.3. Follow up aandachtspunten vorige DAD rapportage en overige issues

1. Opdracht
De Tweede Kamer heeft het beleidsterrein inburgering oudkomers op 4 juli 2001 (Tweede Kamer, 2000-2001, 27083 nr. 18) als groot project aangewezen. Het feitelijke inburgeringsbeleid voor oudkomers was ten tijde van deze aanwijzing al in gang gezet.

Al in de aanloop van de inwerkingtreding van de WIN (Wet Inburgering Nieuwkomers) op 20 september 1998, constateerde de Kamer dat ook zgn. oudkomers (personen uit etnische groepen die al langer in Nederland wonen) in veel gevallen in een achterstandspositie verkeren en een specifiek inburgeringsprogramma behoeven. In het regeerakkoord 1998 werd voor het eerst een specifiek bedrag toegekend aan “taal en inburgeringsprogramma’s voor oudkomers”. In de hierna volgende jaren is dit budget meerdere malen verhoogd. Met de bijdrageregelingen inburgering oudkomers wordt dit budget ter beschikking gesteld aan de gemeenten, die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van het oudkomersbeleid. Er is in dit kader sprake van “dubbel” gedecentraliseerd beleid. De feitelijke inburgering vindt namelijk onder verantwoordelijkheid van de gemeenten plaats bij de uitvoeringsinstellingen. Als prioritaire groepen zijn opvoeders en werklozen benoemd. De huidige

bijdrageregelingen hebben een looptijd tot en met 31 december 2003. De gemeenten verantwoorden zich twee maal per jaar richting Justitie door middel van de monitor oudkomers.

De Procedureregeling Grote Projecten bepaalt in belangrijke mate de rol van de departementale auditdienst (DAD) bij een groot project. Voor dit project betekent dit dat de DAD in de fase van projectuitvoering een oordeel geeft over:

• De toereikendheid van de projectorganisatie.
• Het totstandkomingsproces van de informatie in de voortgangsrapportage.

Wij hebben de procedureregeling grote projecten gehanteerd in het licht van de al met de Tweede Kamer gemaakte afspraken voor wat betreft de informatievoorziening over dit specifieke project. Tevens hebben wij de resultaten van het onderzoek “Informatievoorziening grote projecten” van de Algemene Rekenkamer (TK 2002-2003, 28645, nrs.1-2) bij onze beoordeling betrokken.

Dit rapport moet in samenhang worden gelezen met onze voorgaande rapporten bij de zesde (gedateerd 18 december 2003) en de vijfde voortgangsrapportage (gedateerd 14 augustus 2003) en met het rapport van de Accountantsdienst van het Ministerie van BZK bij de derde voortgangsrapportage (gedateerd 13 december 2002).

De Directie Coördinatie Integratiebeleid Minderheden (DCIM) is project-verantwoordelijk. Binnen de cluster Inburgering is een projectteam aangewezen.

De achtste voortgangsrapportage Groot Project Inburgering Oudkomers (GPIO) beslaat het tweede halfjaar van 2003. Onze beoordeling beslaat de hoofdstukken 1 en 2 van de voortgangsrapportage.

2. Mededeling
Projectorganisatie
Op grond van ons onderzoek zijn wij van oordeel dat de projectorganisatie van DCIM in operationele zin naar behoren heeft gefunctioneerd. De administratieve processen voor het groot project inburgering oudkomers zijn in 2003 beschreven en vastgesteld. DCIM heeft verder gewerkt aan het verduidelijken van het auditprotocol monitor oudkomers.

Het is de projectorganisatie echter niet gelukt, het verantwoordings- en controleprotocol voor de financiële afrekening tot en met 2003 in de verslagperiode vast te stellen. Wij onderkennen dat externe factoren hierbij een rol hebben gespeeld. Het te laat bekend maken van verantwoordingseisen kan een negatieve invloed hebben op de kwaliteit van de financiële verantwoordingen, het daarmee samenhangende accountantsoordeel en het indien nodig kunnen opleggen van sancties.  De DAD heeft dit aandachtspunt in eerdere rapportages al onder de aandacht van de projectorganisatie gebracht. Derhalve zijn wij van mening dat ten aanzien van dit punt in de verslagperiode onvoldoende voortgang is geboekt.

Voortgangsrapportage
Wij hebben de achtste voortgangsrapportage van het groot project inburgering oudkomers beoordeeld. Wij zijn van oordeel dat de voortgangsrapportage voldoet aan de eisen die de procedureregeling grote projecten stelt.

Den Haag, 5 juli 2004
Ing. A.H.J. Huijbers RE RA        R. Betorina 
(Clustermanager)                                                                                              (projectleider)

Met betrekking tot de projectorganisatie bestonden onze werkzaamheden voornamelijk uit het beoordelen van de interne en administratieve organisatie en de daarin begrepen maatregelen van interne controle, de werking van de communicatie en de kwaliteitsborging. Het onderzoek naar de voortgangsrapportage omvatte in hoofdzaak het inwinnen van inlichtingen bij het projectteam GPIO en het raadplegen van relevante informatiebronnen als briefwisseling, verslagen en relevante kamerstukken.

Een specifiek deel van ons onderzoek is het uitvoeren van reviews bij gemeentelijke accountants. In paragraaf 4.2.3 komen wij op de reviewresultaten terug.

4. Bevindingen en adviezen
4.1 Projectorganisatie
Ons oordeel over de projectorganisatie valt uiteen in de aspecten van het gehanteerde referentiekader:

1. Inrichting van de organisatiestructuur;
2. Waarborgen voor het realiseren van het projectresultaat;
3. De opzet en werking van de communicatiestructuur;
4. De factor tijd;
5. De interne kwaliteitsborging.

Wij blijven van oordeel dat de inrichting van de organisatiestructuur nog steeds voldoet aan de daaraan te stellen eisen, gegeven de doelstelling van een juiste en volledige informatievoorziening aan de Tweede Kamer.

Ad 2) Waarborgen voor het realiseren van het projectresultaat
Het inbedden van het risico van een ontoereikende ondersteuning van gemeenten in de projectorganisatie

Aangezien de feitelijke inburgering bij de gemeenten plaatsvindt, is een adequate voorlichting en begeleiding van de deelnemende gemeenten van essentieel belang. In paragraaf 1.2.1 van de voortgangsrapportage is onder “kwaliteitsverbetering van gegevensinformatie” beschreven welke maatregelen in dit kader door DCIM getroffen zijn. Wij zijn mening dat deze maatregelen het benoemde risico in voldoende mate afdekken. Naast de G-54 gemeenten richt de monitor zich in deze verslagperiode (voor de tweede keer) ook op de niet G-54 gemeenten.

Het inbedden van het risico van het niet voldoen aan de informatievoorschriften van de procedureregeling in de projectorganisatie

Wij hebben DCIM in een vorige rapportage (accountantsrapport bij de vijfde voortgangsrapportage d.d. 14 augustus 2003) geadviseerd om nadrukkelijker tot uitdrukking te brengen, dat de procedureregeling grote projecten is nageleefd. Op deze wijze wordt namelijk op een inzichtelijke en transparante wijze aan de Tweede Kamer gerapporteerd. De achtergrond van dit advies ligt in het gegeven, dat de aanwijzing tot groot project pas heeft plaats gevonden nadat de inburgering van oudkomers reeds enige jaren was gestart. Dit bracht met zich mee dat bepaalde voorschriften uit de procedureregeling praktisch moeilijk toepasbaar waren.

DCIM heeft in de vorige monitorperiode de administratieve processen voor de voortgangsrapportage GPIO beschreven. Daarin hebben de stappen die gezet worden om te komen tot de voortgangsrapportage, een duidelijke plaats gekregen. Wij hebben vastgesteld dat de werkelijke uitvoering voor de huidige voortgangsrapportage met de beschreven procedure overeenkomt.

De vertaling van projectdoelstellingen in projectresultaten

In paragraaf 2.1 van het projectplan is de projectdoelstelling van het GPIO beschreven. Op basis van de wettelijk van toepassing zijnde regelgeving met betrekking tot oudkomers is een vertaling gemaakt naar de producten en de gegevens die aan de Tweede Kamer geleverd dienen te worden. Dit projectplan is in een eerdere rapportage als toereikend beoordeeld. Wij handhaven dit oordeel.

Ad 3) De opzet en de werking van de communicatiestructuur
Communicatie richting gemeenten
De opzet van de communicatiestructuur is in paragraaf 3.3. van het projectplan van DCIM beschreven. DCIM vult de communicatie praktisch in met het organiseren van een informatiebijeenkomst (conferentie) voor contactpersonen voor zowel de G-54 alsmede de niet G-54 gemeenten. Dit gebeurt in de regel na afloop van elke monitorperiode. De laatste bijeenkomsten voor de G-54 en de niet G-54 werden gehouden op respectievelijk 9 en 10/12 februari 2004. De projectorganisatie staat daarbij open voor vragen van gemeenten en suggesties ter verbetering van de uitvoering van de werkzaamheden.

Communicatie richting gemeentelijke accountants

De accountants van de G-54 gemeenten vervullen een belangrijke rol in de halfjaarlijkse gemeentelijke verantwoordingen over de oudkomers. Zij geven een accountantsverklaring bij de monitor en rapporteren over de administratieve organisatie (zie ook ad 5 kwaliteit). De accountants van de gemeenten voeren hun werkzaamheden uit op basis van het auditprotocol monitor oudkomers.

Uit de reviews die wij in het kader van de zesde voortgangsrapportage uitvoerden, kwamen signalen dat het toen bestaande auditprotocol een aantal kleine aanpassingen behoefde.

DCIM heeft dit signaal opgepakt en het auditprotocol op een aantal punten aangevuld of verduidelijkt:

• Het inleveren van het rapport van bevindingen van de accountant, samen met de accountantsverklaring is in alle gevallen verplicht, dat wil zeggen ook bij een goedkeurende verklaring. In de vorige monitorperiode hadden niet alle gemeenten aan deze verplichting voldaan. De projectorganisatie heeft dit nu specifiek bij de accountants onder de aandacht gebracht.
• De accountants van de gemeenten zijn verplicht de standaardtekst van de voorgeschreven accountantsverklaring te volgen.
• DCIM heeft de accountants nogmaals gewezen op het verplicht aanleveren van de bij het protocol gevoegde checklist die de oordeelsvorming van de accountant inzichtelijk maakt.
• De accountants zijn er op gewezen om gebruik te maken van de meest actuele versie van het auditprotocol. In de praktijk bleek dat namelijk dat een aantal accountants bij de controle geen gebruik had gemaakt van het meest actuele protocol.

Het voor de achtste monitor bijgestelde auditprotocol is in februari 2004 op de website beschikbaar gesteld. Wij zijn van mening dat DCIM met het bovenstaande voldoende invulling heeft gegeven aan de eerder gedane aanbevelingen om bestaande interpretatieproblemen te minimaliseren. Op de feitelijke werking komen wij in 4.2.3 terug.

De financiële afrekening van het project zal plaatsvinden in 2005. In de financiële afrekening verantwoorden de gemeenten de ontvangen bijdragen tot en met het jaar 2003. Een auditprotocol voor de financiële afrekening is nog in voorbereiding en dient, voordat het gepubliceerd wordt, nog te worden afgestemd met het Ministerie van BZK. Dit traject is inmiddels in gang gezet. DCIM verwacht deze activiteiten komende maanden af te ronden. Door het nog steeds ontbreken van een tijdig gepubliceerd verantwoordings- en controleprotocol blijft het risico nog bestaan dat gemeenten niet (kunnen) voldoen aan de te stellen verantwoordingeisen. Door het verstrijken van de tijd wordt de onzekerheid over de verantwoordingseisen groter. Het risico voor de controlerend accountants bij de gemeenten is dat zij hun controle-aanwijzingen in een te late fase ontvangen en de werkzaamheden niet meer kunnen bijsturen. Het te laat bekend maken van verantwoordingseisen kan aldus een negatieve invloed hebben op de kwaliteit van de financiële verantwoordingen, het daarmee samenhangende accountantsoordeel en het indien nodig kunnen opleggen van sancties. Wij bevelen daarom aan spoed te betrachten. Overigens hebben wij dit aandachtspunt ook in voorgaande rapportages al onder de aandacht van de projectorganisatie gebracht.

Ad 4) De factor tijd
Wij adviseerden DCIM in een voorgaand accountantsrapport voor de komende monitorrapportages een time-table te maken, waarin duidelijk wordt aangegeven welke actie van welke actoren wordt verwacht en welke kritische datum daarbij staat. Een dergelijke planning maakt het gehele proces immers inzichtelijk en vermindert de kans op fouten in de gegevensverwerking.

DCIM heeft in de beschrijving van de administratieve processen ook aan dit advies gehoor gegeven. In een planningsschema is de verwachte bijdrage van de deelnemers aan het groot project oudkomers vastgelegd. Door daar waar mogelijk het gehele proces van totstandkoming van de voortgangsrapportage onder te verdelen in deelprocessen, heeft DCIM getracht de nodige tijdwinst te boeken.

Ad 5) Normen ten aanzien van kwaliteit
De kwaliteit van de administratieve organisatie bij de gemeenten is een belangrijke randvoorwaarde voor de betrouwbaarheid van de monitorgegevens en voor de uitspraken die op grond van de monitor mogen worden gedaan. De accountants van de gemeenten rapporteren, daartoe gestuurd door het auditprotocol, over de verschillende aspecten van de administratieve organisatie. DCIM weegt vervolgens de punten die de gemeentelijke accountants melden. Het totaalresultaat verschijnt in een overzicht

(het stoplicht model). Door het gebruik van kleurcodes is de kwalitatieve ontwikkeling zichtbaar. Dit resultaat meldt DCIM in de voortgangsrapportage. Een kanttekening hierbij is dat harde normen voor de classificatie ontbreken. Enige ruimte voor interpretatieverschillen blijft bestaan.

Wij zijn van mening dat deze werkwijze in opzet in voldoende mate een basis is om kwalitatieve ontwikkelingen ten aanzien van de monitorgegevens te beschrijven.

Voor het overige is de wijze van indiening van de monitor niet essentieel gewijzigd. De CFI vervult evenals in voorgaande ronden, een belangrijke rol bij de verwerking, controle en termijnbewaking. De interne procedures (meelezen, beoordeling etc.) voldoen.

4.2        Voortgangsrapportage
Conform de aanwijzingen in de Procedureregeling Grote Projecten, hebben wij bij het beoordelen van de voortgangsrapportage aandacht besteed aan:

• De in de voortgangsrapportage opgenomen financiële informatie.
• De in de voortgangsrapportage opgenomen inhoudelijke informatie.
• Reviewbezoeken bij gemeentelijke accountants.
• De actualiteit van de rapportagegegevens.

4.2.1 Financiële informatie
De halfjaarlijkse voortgangsrapportage voor dit groot project dient voor wat betreft de financiële aspecten inzicht te geven in de begroting en realisatie, de mogelijk aanwezige financiële risico’s en de wijze waarop de informatie gerelateerd kan worden aan informatie in de departementale begrotingsstukken. De achtste voortgangsrapportage bevat een paragraaf “Financiën op het gebied van het Oudkomersbeleid” (paragraaf 2.1) waarin deze aspecten in voldoende mate worden behandeld.

In aanvulling op de financiële informatie over het jaar 2003 geeft DCIM een vooruitblik op de financiële gevolgen van de samenvoeging van de oudkomersregelingen in 2004. De regeling kent vanaf 2004 een systeem van outputfinanciering. In juli 2003 heeft een extern kantoor het onderzoek afgerond naar de kosten die de gemeenten maken voor de verschillende programma’s op het terrein van het oudkomersbeleid. DCIM heeft aan dit onderzoek de normen ontleend die gebruikt zijn bij het opstellen van de nieuwe financieringsregeling.

4.2.2 De in de voortgangsrapportage opgenomen inhoudelijke informatie
In de voortgangsrapportage wordt uitgebreid inzicht gegeven in de resultaten betreffende de inburgering van oudkomers, voor zover dit het tweede halfjaar 2003 betreft.

Het bureau Significant heeft in opdracht van het Ministerie van Justitie in juni  2004 een rapport “Kwalitatieve rapportage monitor oudkomers; resultaten tweede helft 2003” opgesteld. Wij zijn van mening dat het beeld dat DCIM in de voortgangsrapportage presenteert overeenkomt met de rapportage van Significant. Wij hebben vastgesteld dat de cijfers en overzichten in de voortgangsrapportage overeenkomen met de informatie uit de analyse.

De consolidatie van de door de gemeenten aangeleverde monitors leidt niet tot het maken van opmerkingen. DCIM constateerde bij een aantal gemeenten verschillen tussen de digitaal aangeleverde en de schriftelijke monitor. Deze verschillen waren gering en niet van invloed op de uitkomsten.

Een algemene conclusie van het bureau Significant is de verdere verbetering in het gebruik van de monitor. Deze verbetering houdt in dat alle gemeenten die de monitor elektronisch hebben aangeleverd voor het eerst elke vraag hebben beantwoord. Daar staan volgens het bureau nog wel enkele knelpunten tegenover. Deze (kwaliteits)aspecten zijn afzonderlijk in paragraaf 1.2.2 van de voortgangsrapportage behandeld.

De verdere verbetering van de informatievoorziening op gemeentelijk niveau blijkt ook uit de desbetreffende accountantsverklaringen en de accountantsrapporten van de accountants over de verslagperiode. Het aantal goedkeurende accountantsverklaringen bij de monitor over het tweede halfjaar 2003 is flink toegenomen (30 deze periode; 18 vorige periode), de stijgende lijn zet zich voort. Uit de accountantsrapporten van de accountants blijkt dat gemeenten in een toenemend aantal gevallen over betere basisregistraties beschikken. Hieruit trekt DCIM de conclusie dat de kwaliteit van de administratieve organisatie bij de deelnemende gemeenten is verbeterd. Wij sluiten ons bij deze positieve conclusie aan, met de aantekening dat een punt van zorg blijft bestaan in het gegeven dat nog steeds veel gemeenten dusdanige leemten in hun administratieve organisatie en interne controle kennen dat hun accountant (nog) geen goedkeurende accountantsverklaring bij de monitorinformatie kon afgeven.

Paragraaf 1.2.3 van de voortgangsrapportage geeft een beschouwing over de accountantscontrole op de monitor. De informatie in dat hoofdstuk is afkomstig uit twee bronnen: de registratie die de CFI verzorgt inzake aard van de accountantsverklaringen  en het zogenaamde “stoplichtenmodel” van DCIM. Hierin wordt een uitsplitsing gemaakt van de bevindingen van de accountants. Wij hebben vastgesteld dat de gepresenteerde informatie correct en relevant is. Wij tekenen hierbij wel aan, dat DCIM in overleg met de DAD enige correcties heeft aangebracht in de CFI-registratie. Het betrof gevallen waarin de CFI de aard van de accountantsverklaring niet juist had geïnterpreteerd. Deze interpretatieverschillen zijn ontstaan doordat sommige accountants zijn afgeweken van de verplichte tekst van de accountantsverklaring en gebruik hebben gemaakt van standaardteksten zoals voorgeschreven door het Nederlands Instituut van Registeraccountants (NIVRA). Wij bevelen DCIM aan de CFI nadere instructies te verstrekken met betrekking tot de interpretatie van deze NIVRA-teksten. Tevens dient het auditprotocol ten aanzien van dit punt dan aangepast te worden.

4.2.3 Reviewbezoeken DAD bij gemeentelijke accountants
Wij voeren in het kader van de halfjaarlijks voortgangsrapportage een aantal reviews uit, gericht op de controlewerkzaamheden van de (gemeente)accountants op de monitor oudkomers. Een review is een onderzoek naar de werkzaamheden van een collega-accountant. Een review maakt duidelijk of de uitkomst van de accountantswerkzaamheden (de controle-informatie), die zekerheid biedt die het departement, in casu DCIM, verlangt. Een review kan onduidelijkheden en misverstanden uit de weg ruimen over de benodigde controleaandacht en de interpretatie van wet- en regelgeving.

De doelstelling van reviewbeleid is de beleidsdirecties, die bij de verantwoordingsgegevens controle-informatie eisen, inzicht te verschaffen in de kwaliteit van de werkzaamheden van de accountant van de externe organisatie. Voor het uitvoeren van een review is accountantsdeskundigheid vereist. Daarom schakelen de beleidsdirecties in de praktijk de DAD in voor het uitvoeren van een review. DCIM heeft het reviewbeleid zodanig ingevuld, dat in iedere halfjaarperiode een van de grote gemeenten (G-4) in de reviewwaarneming valt. Daarnaast selecteert DCIM reviews op basis van de aard van de accountantsverklaringen en/of opmerkingen in de rapporten van bevindingen. Wij voerden op verzoek van DCIM in het kader van de achtste voortgangsrapportage zes reviews uit.

Het resultaat van de uitgevoerde reviews kan als volgt kort worden weergegeven:

• Voor alle reviews hebben wij kunnen vaststellen dat de accountants een deugdelijke grondslag voor hun oordeel hebben.
• Het controleproces was over het algemeen goed te volgen, de dossiers van de accountants waren voldoende toegankelijk.
• Er blijken in de praktijk enkele interpretatieverschillen te bestaan ten aanzien van bepaalde elementen uit het auditprotocol. Zo hebben niet alle accountants een eenduidig beeld bij de onderwerpen die in het accountantsrapport vermeld dienen te worden. Tevens wordt verschillend gedacht over de rol van de accountant bij het vaststellen van aansluiting van de informatie uit de fysieke en de elektronische monitor. Wij adviseren DCIM de gewenste lijn in deze in een volgende versie van het auditprotocol nadrukkelijk onder de aandacht van de accountants te brengen.

Onze totaalconclusie voor de zes reviews is dat DCIM in voldoende mate op de accountantsverklaringen en de rapportage kan steunen. Tevens hebben wij in deze periode bij de accountant van één gemeente de herstelacties voor een vorige monitorperiode beoordeeld en akkoord bevonden.

Wij rapporteren aan DCIM over de uitkomsten van een review. Het is aan DCIM, een beslissing te nemen over de vervolgactie richting verantwoordelijke gemeenten. Op die manier vult DCIM zijn deel van het toezichtsbeleid in.

4.2.4 Aanwijzingen over de actualiteit en peildata
De Tweede Kamer (27083 nr. 21) heeft bepaald, dat de frequentie van het verschijnen van de voortgangsrapportages afhangt van de mogelijkheden die de bestaande regelgeving en informatieafspraken bieden. De procedureregeling bepaalt in dit kader dat de verschijningsdatum maximaal 4 maanden na peildatum (peildatum in dit geval 31-12-2003) mag liggen. Deze formele bepaling is voor dit groot project echter niet van toepassing, omdat de Kamer al door middel van het projectplan is geïnformeerd over de afwijkende rapportagedata die hier van toepassing zijn.

4.3 Follow up aandachtspunten vorige DAD rapportage en overige issues
In ons accountantsrapport bij de zesde voortgangsrapportage hebben wij het belang van een adequaat verantwoordings- en controleprotcol benadrukt. Zie voor de huidige stand van zaken paragraaf 4.1 ad 3.

In de aanbiedingsbrief bij de achtste voortgangsrapportage gaat DCIM in op het beëindigen van de inburgering van oudkomers als groot project. Wij adviseren DCIM om in de komende tijd in ieder geval een duidelijk beeld te krijgen wat dit betekent voor de financiële afrekening van de huidige bijdrageregelingen.

terug naar boven