1. Inleiding
2. Invoering en uitvoerbaarheid van het nieuwe stelsel
3. Niveau van het inburgeringsexamen
4. Eigen verantwoordelijkheid
5. Financiële faciliteiten
6. Verblijfsrechtelijke consequenties
7. Handhaving
8. Aanbod van (gecombineerde)trajecten aan bijzondere groepen inburgeringsplichtigen
9. Eigen bijdrage
10. Handhaving van de inburgeringsplicht bij diegenen die een aanbod van gemeenten krijgen
11. Onderzoeken
12. Vrijgeven cursusaanbod
13. Financiële kader van het inburgering(s)stelsel

• zowel nieuwkomers als oudkomers worden bij wet verplicht om in te burgeren in de Nederlandse samenleving;
• bij het invulling geven aan de inburgeringsverplichting staat de eigen verantwoordelijkheid (ook in financiële zin) van de inburgeringsplichtige centraal;
• aan de inburgeringsverplichting is voldaan wanneer het inburgeringsexamen is behaald;
• inburgeringsplichtigen hebben keuzevrijheid ten aanzien van de inkoop van cursussen;
• gemeenten hebben een spilfunctie, met name voor e nkele bijzondere groepen inburgeringsplichtigen.

In genoemd overleg met de vaste commissie voor Justitie zijn moties ingediend, onder andere de motie van het lid Sterk³, waarin werd verzocht om meer duidelijkheid over de marktwerking, het financiële kader, de kredietfaciliteit, de relatie tussen cursuskosten en gemaximeerde vergoeding, financiële prikkels en de bestuurlijke boete, de kwaliteitsborging van het inburgeringsaanbod en de reactie op het advies van de Commissie Franssen. Tevens heb ik in dit overleg diverse toezeggingen gedaan. Met deze brief wordt aan de moties en aan verschillende toezeggingen uitvoering gegeven. Bijlage 1 bevat een overzicht van die moties en toezeggingen.

Inburgering in het licht van het Europees beleid
Ook in Europees verband zijn recentelijk belangrijke stappen gezet op het terrein van het integratie- en inburgeringsbeleid. De Europese Raad heeft op 5 november 2004 het Haags Programma aangenomen ter versterking van vrijheid, veiligheid en recht in de Europese Unie. Hierin is onder meer de noodzaak onderstreept om te komen tot een betere coördinatie van het nationale integratiebeleid en van EU-initiatieven op dit gebied. Een eerste uitwerking van de integratieparagraaf van het Haags Programma zijn de door de JBZ-Raad van 19 november 2004 vastgestelde 11 gemeenschappelijke basisbeginselen voor integratiebeleid binnen de Europese Unie. Deze basisbeginselen geven, met respect voor de nationale bevoegdheden, een politieke richting voor de toekomst en zijn een hulpmiddel voor een sterkere coördinatie, samenwerking en afstemming van het integratiebeleid tussen lidstaten onderling. Voor de Europese Unie is het een basis om bestaande Europese instrumenten, waarvan integratie-aspecten een onderdeel uitmaken, af te stemmen en verder te ontwikkelen. Eén van deze basisbeginselen houdt in dat basiskennis van de taal, geschiedenis en instellingen van het gastland onmisbaar is voor integratie. De toelichting bij het basisbeginsel onderschrijft dat programma’s die hierin voorzien niet alleen immigranten in staat stellen om snel hun plek in de sleuteldomeinen van werk, educatie, huisvesting en gezondheid te vinden, maar er ook voor zorgen dat er geïnvesteerd wordt in het economisch en sociaal welzijn van de maatschappij als een geheel. Het nieuwe inburgering(s)stelsel sluit, naar de mening van het kabinet, hier naadloos op aan. Met de invoering van inburgering in het land van herkomst is bovendien een belangrijke extra bouwsteen aan het stelsel toegevoegd.

Het advies bevat een nuttige ordening van de domeinen die in het onderdeel Kennis van de Nederlandse Samenleving (KNS) van het inburgeringsexamen een plaats moeten krijgen. Binnenkort wordt het ontwikkelingstraject van het examen in gang gezet. Het inburgeringsexamen in Nederland zal bestaan uit een centraal examen en een praktijkexamen. In het praktijkexamen zal de praktische toepassing van taalvaardigheid gemeten worden. Deelnemers kunnen deze toepassingsvaardigheid ook met behulp van een portfolio demonstreren. Het onderdeel KNS zal voor nieuw- en oudkomers op eenzelfde niveau worden afgenomen. Het pleidooi om – nu voor zowel het niveau van het inburgeringsexamen als van de naturalisatietoets A2 de norm wordt – vrijstelling te verlenen van de naturalisatietoets indien het inburgeringsexamen is behaald, heeft mij overtuigd. Hierdoor kan voor de inburgeraars het aantal toetsen worden beperkt en is het dus voor hen ook financieel voordeliger. Ik heb u toegezegd te zullen studeren op de termijnen voor naturalisatie die zijn vastgelegd in de Rijkswet op het Nederlanderschap. Mocht het resultaat aanleiding zijn tot het overwegen van een wetswijziging, dan zal ik alvorens over te kunnen gaan tot het indienen van een wijzigingsvoorstel in overleg dienen te treden met de regeringen van de Nederlandse Antillen en Aruba. Deze regeringen hebben eerder aangegeven voorstander te zijn van verlenging van de termijnen van naturalisatie.

terug naar boven

Van inburgeringsplichtigen mag worden gevraagd dat zij investeren in hun verblijf en toekomst in Nederland en daarmee in hun eigen inburgering. Dat geldt voor nieuwkomers, maar ook voor oudkomers die niet beschikken over voldoende kennis van de Nederlandse taal en samenleving. Het spreken van de taal, en het hebben van kennis over de samenleving draagt bij aan participatie in de samenleving en op de arbeidsmarkt en leidt tot betere toekomstperspectieven. Het is in het belang van de individuele inburgeringsplichtige en van de Nederlandse samenleving dat de inburgering zo snel mogelijk start, een zo groot mogelijk effect heeft en dat er goede resultaten worden bereikt. Een belangrijke eigen verantwoordelijkheid hiervoor ligt bij de nieuwkomers en oudkomers zelf.

Eigen verantwoordelijkheid in financiële zin betekent dat ik heb gekozen voor het principe dat inburgeringsplichtigen zelf de kosten dragen voor de inburgering. Een groot deel van de inburgeringsplichtigen zal die eigen verantwoordelijkheid invulling moeten geven door zelf het initiatief te nemen om het examenniveau te halen. Eigen verantwoordelijkheid betekent ook dat de wijze waarop inburgeringsplichtigen zich voorbereiden op het inburgeringsexamen in beginsel vrij is. Inburgeringsplichtigen kunnen zelf een cursus inkopen op een markt van cursusaanbieders. Om de inburgeringsplichtigen te stimuleren aan hun plicht te voldoen wordt in positieve en negatieve prikkels (sancties) voorzien. Deze prikkels zijn van verblijfsrechtelijke en financiële aard. De financiële prikkels zijn de kredietfaciliteit, de vergoeding en de bestuurlijke boete. Omdat inburgeringsplichtigen zelf zorg dragen voor de voorbereiding op het inburgeringsexamen hebben zij toegang tot de kredietfaciliteit, hebben zij onder bepaalde voorwaarden recht op een vergoeding indien het examen is behaald en vindt handhaving onder ander plaats door middel van de bestuurlijke boete.

terug naar boven

7. Handhaving
Het kabinet hecht groot belang aan een effectieve handhaving. Bij de vormgeving van de handhaving zal daarom worden aangesloten op het verplichtend karakter van het nieuwe inburgering(s)stelsel. Handhaving vormt echter niet het enige instrument om er voor te zorgen dat de inburgeringsplicht wordt nageleefd. Hiervoor zijn ook de eerder genoemde financiële faciliteiten en stimulansen in de vorm van de vergoeding en de kredietfaciliteit van belang, de verblijfsrechtelijke prikkel en een goede voorlichting en informatieverstrekking. De algemene plicht tot inburgering vangt voor nieuwkomers van 16 jaar en ouder (m.u.v. volledig leerplichtigen) die vreemdeling zijn aan op het moment dat zij een eerste verblijfsvergunning voor bepaalde tijd hebben ontvangen. Voor nieuwkomers die Nederlander zijn en 16 jaar en ouder (m.u.v. volledig leerplichtigen) vangt de algemene plicht tot inburgering aan op het moment van inschrijving in de Gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA). De algemene inburgeringsplicht voor oudkomers vangt aan op het moment van inwerkingtreding van de wet.

Termijn voor het voldoen aan de inburgeringsplicht en de handhaving daarvan
Tijdens de behandeling van de contourennota zijn veel vragen gesteld over de handhaving van de inburgeringsplicht. Zo bestond er zorg m.b.t. de termijn van 5 jaar waarbinnen aan de inburgeringsplicht moet zijn voldaan voor nieuwkomers. Deze termijn is immers langer dan de termijn waarbinnen nieuwkomers onder de huidige Win moeten inburgeren. Daarom is besloten om de termijn waarbinnen aan de inburgeringsplicht moet zijn voldaan ten opzichte van wat in de Contourennota is vermeld, te verkorten van 5 naar 3,5 jaar voor nieuwkomers die in het land van herkomst het basisexamen inburgering hebben behaald. Deze nieuwkomers beschikken reeds over enige kennis van de Nederlandse taal en Kennis van de Nederlandse Samenleving door het halen van het basisexamen in het buitenland. Verder weten nieuwkomers van te voren welke eisen aan hen gesteld worden op het moment dat zij naar Nederland migreren. Tenslotte wordt het juist voor nieuwkomers van groot belang geacht dat zij zo snel mogelijk Nederlands beheersen, zodat zij snel kunnen participeren in de samenleving. De termijn om te voldoen aan de eindtermen van het inburgeringsexamen van 3,5 jaar voor deze groep, wordt als haalbaar beschouwd. De termijn is gesteld op 3,5 jaar en niet op 3 jaar, omdat de termijn voor het recht op de gemaximeerde vergoeding reeds 3 jaar bedraagt. Voor de overige inburgeringsplichtigen blijft de termijn voor het voldoen aan de inburgeringsplicht op 5 jaar staan, o.a. vanwege de grote verschillen in startniveaus.

Voor diegenen die in aanmerking komen voor een aanbod van een inburgeringscursus door de gemeente, waaronder oudkomers, zijn er aanvullende mogelijkheden. De inburgeringsplicht van diegenen die een aanbod krijgen, wordt in ieder geval door de gemeenten gehandhaafd. Naast de resultaatsverplichting van het halen van het inburgeringsexamen die uit de wet voortvloeit, wordt aan hen ook een inspanningsverplichting opgelegd. In de beschikking waarin het aanbod wordt vastgelegd, worden ook rechten en plichten ten aanzien van het inburgeringsprogramma vastgelegd. Eén van die plichten is het doen van een examen. De gemeenten kunnen afspraken maken met de inburgeringsplichtigen over de termijn waarbinnen het examen moet worden afgelegd, bijvoorbeeld al na 2 of 3 jaar. Het afleggen van het examen is een inspanningsverplichting, maar leidt idealiter tot het halen van het inburgeringsexamen en dus in veel gevallen tot een snellere inburgering. De gemeenten kunnen dan ook een bestuurlijke boete opleggen op grond van het niet afleggen van het inburgeringsexamen (inspanningsverplichting).

Handhaving ten aanzien van inburgeringsplichtigen die hun voorbereiding op het inburgeringsexamen zelf vormgeven en/of inkopen
De intensiteit van de handhaving wordt uiteraard begrensd door budgettaire en organisatorische kaders. De groep inburgeringsplichtigen kent echter een dusdanige omvang dat zij niet in één keer kan worden aangesproken door de overheid. Hier vindt fasering van de handhaving plaats. Daarom vangt de handhaving van de inburgeringsplicht voor deze groep aan op het moment dat de gemeente daarover een beschikking neemt. Gemeenten spelen een belangrijke rol bij de handhaving. Daarom valt het onder de beleidsvrijheid van gemeenten om, gegeven de budgettaire en organisatorische kaders, te bepalen van welke inburgeringsplichtigen, die geen aanbod krijgen, de inburgeringsplicht wanneer gehandhaafd zal worden. Een uitzondering geldt voor de categorie nieuwkomers. De inburgeringsplicht van alle nieuwkomers zal door gemeenten moeten worden gehandhaafd, omdat met deze groep geen achterstanden mogen worden opgelopen op het terrein van inburgering. De handhaving van de inburgeringsplicht van nieuwkomers vangt aan op het moment dat de inburgeringsplicht voor deze categorie is begonnen .

terug naar boven

Vormgeving handhaving
De handhaving wordt als volgt vormgegeven. De handhaving begint met een intake. Deze intake houdt in dat de gemeente de persoonsgegevens opneemt en informatie verstrekt over de inburgeringsplicht, de handhaving ervan en de opleidingsmogelijkheden. Om de voortgang van de inburgering te bevorderen, zijn er in ieder geval twee momenten waarop betrokkene zich moet melden met betrekking tot de voortgang. Het niet-nakomen van de intake en de meldplicht zal worden gesanctioneerd met een bestuurlijke boete. Inburgeringsplichtigen moeten binnen drie jaar (na de start van de inburgeringsplicht voor nieuwkomers en na de start van de handhaving van de inburgeringsplicht voor oudkomers) het inburgeringsexamen halen om in aanmerking te komen voor de (gemaximeerde) vergoeding. Deze termijn wordt gesteld om te stimuleren dat zo snel mogelijk wordt ingeburgerd. Een volgend moment voor het opleggen van een bestuurlijke boete is wanneer na 3,5 jaar (na de start van de inburgeringsplicht voor nieuwkomers die het basisexamen in het buitenland hebben gehaald) of na vijf jaar (na de start van de inburgeringsplicht voor de overige nieuwkomers, en na de start van de handhaving van de inburgeringsplicht voor oudkomers) het examen niet is gehaald. Het opleggen van de boete bij het niet halen van het examen is uiteraard slechts een laatste redmiddel. Zover zou het niet moeten komen. Vandaar ook de meldplicht. De meldplicht biedt de gemeente de mogelijkheid om de inburgeringsplichtige nogmaals te informeren over de rechten en plichten verbonden aan de inburgeringsplicht.

Bestuurlijke boete
De bestuurlijke boete kan, zoals eerder aangegeven, door de gemeente op verschillende momenten worden opgelegd. Voor het niet meewerken aan de intake en het niet nakomen van de meldplicht zal ik in het genoemde overleg met VNG en gemeenten voorstellen om een oplopende schaal van boetes te hanteren. Bij het de eerste keer niet nakomen van de meldplicht kan een boete van maximaal ca €75 als waarschuwing worden gezien. Bij het voor de tweede keer geen gevolg geven aan de meldplicht wil ik een hogere boete voorstellen.

Bij het bepalen van de hoogte van de bestuurlijke boete die wordt opgelegd bij het niet behalen van het inburgeringsexamen wil ik niet slechts kijken naar de kosten die gemoeid zijn met het examen, maar heb ik een breder referentiekader gezocht, mede met het oog op de eis van proportionaliteit. Zoals aangegeven in het eerste deel van deze brief over het transitieproces, zal ik de komende maanden nader met de VNG en gemeenten overleggen over de precieze maximale hoogte van de boete. Daarbij zal worden aangesloten bij financiële sancties op aanpalende beleidsterreinen en zoals gehanteerd bij de toepassing van de Wet inburgering nieuwkomers. Ik denk daarbij momenteel aan een boete van maximaal ca € 400,-

De maximale hoogte van de bestuurlijke boete zal in de wet worden vastgelegd. Binnen de in de wet vastgestelde maximum hoogte van de boete regelen gemeenten in een verordening de door hen gehanteerde hoogte van de bestuurlijke boete. In de boeteverordening wordt de hoogte van de boete bepaald, maar de gemeente zal bij het opleggen van iedere boete moeten nagaan of gelet op de individuele omstandigheden van de betrokken inburgeringsplichtige afwijking van de hoogte van de boete geboden is. Geen boete zal worden opgelegd indien het niet-behalen van het examen binnen de gestelde termijn niet aan de inburgeringsplichtige kan worden verweten. Zie hierover ook paragraaf 11 van de brief waarin wordt ingegaan op de opmerkingen van de ACVZ over het opleggen van de bestuurlijke boete in relatie tot verwijtbaarheid.

Bij de invulling van de bestuurlijke boete is het belangrijk dat daarbij rekening wordt gehouden met de mogelijkheid van de ook tijdens de behandeling van de Contourennota in uw kamer genoemde ’calculerende burger’. Het is daarom van groot belang de nadruk te leggen op de positieve kant van inburgering, ook voor de inburgeringsplichtige zelf. In de communicatie en voorlichting zal dit aspect een prominente plaats moeten gaan innemen. Maar hoezeer het nut en het doel van inburgering ook onder de aandacht zal worden gebracht van de inburgeringsplichtigen, er zullen altijd inburgeringsplichtigen zijn die er voor kiezen de bestuurlijke boete voor lief te nemen. Om aan dit ongewenste gedrag het hoofd te bieden wil ik de mogelijkheid creëren de bestuurlijke boete herhaald op te leggen. Het kan niet zo zijn dat inburgeringsplichtigen die niet aan hun wettelijke verplichtingen voldoen, eenmaal een boete betalen er dan ‘vanaf zijn’. Er is dus sprake van het voortdurend in overtreding zijn zolang niet aan de inburgeringsplicht is voldaan. In het eerder genoemde transitieproces met gemeenten wil ik bezien welke frequenties en hoogte van de herhaalde boete het meest effectief is om de nagestreefde inburgering te bereiken. Bij de herhaalde boete zal, omdat er sprake is van een herhaalde overtreding, in beginsel een steeds hogere boete worden opgelegd.

Tegen het opleggen van een bestuurlijke boete kan bezwaar en beroep op grond van de Algemene wet bestuursrecht worden ingesteld.

terug naar boven

Bij het vaststellen van de hoogte van de eigen bijdrage voor uitkeringsgerechtigden die een gecombineerd aanbod krijgen heb ik mij rekenschap gegeven van het feit dat het grootste deel van de betreffende uitkeringsgerechtigden een inkomen heeft op het niveau van op of rond het sociaal minimum. Uitgangspunt is geweest dat de eigen bijdrage proportioneel moet worden geacht voor de groep waar we het hier over hebben. Daarvoor heeft uw kamer tijdens de behandeling van de Contourennota meerdere malen aandacht gevraagd, zoals in motie nr. 58 van de leden Dijsselbloem (PvdA) en Sterk (CDA)⁵. Daarom is beoogd te komen tot een eigen bijdrage die dusdanig in verhouding staat tot het inkomen op het niveau van het sociaal minimum dat –om in termen te spreken die in het kader van de sociale zekerheid worden gehanteerd- gesproken kan worden van ‘een passende en toereikende voorziening’. De eigen bijdrage dient daarom door de betrokkene zelf te worden voldaan. Dit betekent dat geen aanspraak kan worden gemaakt op de bijzondere bijstand voor de kosten van de eigen bijdrage. Verlening van bijzondere bijstand voor de kosten van de eigen bijdrage zou immers de eigen financiële verantwoordelijkheid van de inburgeringsplichtige teniet doen. Ik kies ervoor de eigen bijdrage één vast bedrag te laten zijn. Zo wordt voorkomen dat binnen de - relatief homogene- groep uitkeringsgerechtigden nog nader onderscheid moet worden gemaakt in de hoogte van de eigen bijdrage. Dit zou immers slechts kleine verschillen in de hoogte van de eigen bijdrage met zich meebrengen, maar grote administratieve lasten. Ik ben voornemens de eigen bijdrage vast te stellen op € 270 die in termijnen kan worden voldaan. Voor de hoogte van de eigen bijdrage voor de groep nietuitkeringsgerechtigden zonder betaalde arbeid wordt aangesloten bij het bedrag zoals dat gehanteerd wordt voor personen met een uitkering.

terug naar boven

10. Handhaving van de inburgeringsplicht bij diegenen die een aanbod van gemeenten krijgen
Voor inburgeringsplichtigen die een aanbod krijgen, geldt hetzelfde handhavingsregime als voor diegenen die zich zelf voorbereiden op het inburgeringsexamen en daartoe eventueel zelf een cursus inkopen. Daarnaast geldt voor hen een inspanningsverplichting vanwege het cursusaanbod dat zij krijgen. Bij een gecombineerd aanbod komt de gemeente bij de intake tezamen met de uitkeringsgerechtigde inburgeringsplichtige een traject overeen dat gericht is op uitstroom naar betaalde arbeid enerzijds en het behalen van het inburgeringsexamen anderzijds. De afspraken hebben betrekking op: te ondernemen activiteiten/inspanningen in verband met reïntegratie en inburgering, het tijdsbeslag van deze activiteiten, de te behalen resultaten, consequenties van tussentijdse werkaanvaarding en w ederzijdse rechten en plichten. De gemeente ziet toe op de voortgang. Gelet hierop hebben gemeenten naast de resultaatsverplichting (het behalen van het inburgeringsexamen) die uit de wet voortvloeit, de ruimte om tevens een inspanningsverplichting op te leggen. Dat geldt voor alle inburgeringsplichtigen die een aanbod van gemeenten ontvangen. Het niet nakomen van de inspanningsverplichting kan daarmee voor deze groepen onderdeel zijn van de handhavende rol van gemeenten. De voortgang van de eerdergenoemde afspraken kan daarmee onderdeel zijn van de handhaving, en het niet-nakomen van de afspraken kan bestuurlijk worden beboet. Het niet-voldoen aan de inspanningsverplichting in het kader van de inburgering komt sterk overeen met wat in de huidige Wet inburgering nieuwkomers is geregeld. Voor de hoogte van de boete kan worden aangesloten bij de boete die momenteel hiervoor geldt. Met gemeenten zal ik in het Transitieproces overleggen over de maximale hoogte van de bestuurlijke boete die hiervoor in de nieuwe wet zal worden opgenomen. Cumulatie van sanctionering op grond van de nieuwe Wet inburgering in Nederland en de Wet werk en bijstand op het niet voldoen aan dezelfde inspanningsverplichting zal worden voorkomen. Bij de behandeling van de Contourennota heeft het lid Lambrechts een voorstel gedaan met betrekking tot het invoeren van een tussentijdse toets. De mogelijkheden van gemeenten om nadrukkelijker een inspanningsverplichting op te leggen aan deze inburgeringsplichtigen, acht ik zinvoller dan het invoeren van een tussentijdse toets. De invoering van een dergelijke toets zou aanzienlijke aanvullende kosten met zich meebrengen en leiden tot een verhoging van de administratieve lasten voor gemeenten en onderwijsinstellingen. Naast het kunnen opleggen van een bestuurlijke boete bij het niet voldoen van de inspanningsverplichting indien een gecombineerd traject is aangeboden blijft gelden dat de gemeente een bestuurlijke boete kan opleggen indien het examen niet gehaald is binnen 3,5 jaar voor nieuwkomers, die het basisexamen in het buitenland hebben afgelegd, en voor de overige inburgeringsplichtigen binnen vijf jaar.

terug naar boven

11. Onderzoeken
Onderzoek en advies van de ACVZ Bij de behandeling van de Contourennota heb ik toegezegd dat aan deskundigen een oordeel zal worden gevraagd of het opleggen van een met sancties te handhaven inburgeringsverplichting aan allochtonen met de Nederlandse nationaliteit (en niet aan autochtone Nederlanders) in strijd zou kunnen zijn met het gelijkheidsbeginsel. Voorts heb ik toegezegd bij dat onderzoek te betrekken de vraag of het opleggen van een (met behulp van sancties te handhaven) inburgeringsverplichting aan genaturaliseerde Nederlanders in strijd zou kunnen zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. In het belang van het nieuwe inburgering(s)stelsel heb ik de onderzoeksopdracht ruim geformuleerd: is het op grond van nationale en internationale wetgeving en verdragen mogelijk om een te sanctioneren inburgeringsplicht op te leggen aan:

• Nederlanders en vreemdelingen die geboren zijn buiten het grondgebied van de EU dan wel de EER (in Europa), en
• Nederlanders die zijn genaturaliseerd vóór 1 april 2003 (op basis van de oude Rijkswet op het Nederlanderschap).

De ACVZ heeft hierover eind november advies uitgebracht.⁶ Ik volsta hier met de hoofdpunten en ga op het advies uitgebreider in in bijlage III bij deze brief.

In haar advies onderschrijft de ACVZ de door het kabinet beschreven dringende noodzaak tot inburgering van grote groepen personen in de Nederlandse samenleving. De ACVZ komt echter tot de conclusie dat het voorgestelde juridische stelsel van de Contourennota deels niet houdbaar en deels uiterst problematisch is. De ACVZ doet een voorstel voor een stelsel dat naar haar inzicht wel juridisch houdbaar is, omdat het een onderscheidend criterium hanteert dat beter aansluit bij het doel van het nieuwe inburgering(s)stelsel: voldoende kennis verkrijgen van de Nederlandse taal en samenleving. Het door de ACVZ gekozen criterium verplicht alle groepen, die binnen de doelgroep van het kabinet vallen, tot inburgering, zonder dat dit leidt tot een verboden onderscheid, en is op een enkel punt zelfs ruimer.

Het voorstel van de ACVZ voor een juridisch criterium voor het bepalen aan wie een inburgeringsplicht dient te worden opgelegd
De voornaamste aanpassing van de ACVZ betreft het niet centraal stellen van afkomst of land van geboorte. De ACVZ komt tot het criterium dat de verplichting tot het met goed gevolg afleggen van een inburgeringsexamen zou moeten worden opgelegd aan: alle personen die zich in Nederland duurzaam willen en mogen vestigen alsmede aan al degenen die duurzaam verblijven in Nederland ten tijde van de inwerkingtreding van de nieuwe inburgeringswet, die niet gedurende tenminste acht jaar van de leerplichtige leeftijd in Nederland verblijf hebben gehad. Door het instellen van enkele nadere uitzonderingscategorieën, zoals bijvoorbeeld diegenen die in bezit zijn van bepaalde diploma’s, blijft de daadwerkelijke inburgeringsplicht beperkt tot de doelgroep die de regering voor ogen heeft: Nederlanders en vreemdelingen met een onvoldoende kennis van de Nederlandse taal en samenleving. Na lezing van het advies van de ACVZ ben ik tot de conclusie gekomen dat het in de Contourennota voorgestelde criterium “geboren buiten de EU/EER” niet altijd even goed te rechtvaardigen valt en onder omstandigheden derhalve strijd kan opleveren met het gelijkheidsbeginsel. Ik hecht er uiteraard zeer grote waarde aan dat in het nieuwe inburgering(s)stelsel het onderscheid tussen wie wel en niet de inburgeringsplicht opgelegd krijgt op een juridisch toelaatbare wijze wordt gemaakt. Ik ben het met de ACVZ eens dat met de wijze waarop de ACVZ de doelgroep omschrijft minder risico bestaat dat er sprake is van een onderscheid dat niet te rechtvaardigen is. Alles overwegende heb ik besloten het voorstel van de ACVZ over te nemen.

De uitzonderingscategorieën die door de ACVZ worden genoemd komen voor het grootste deel overeen met de uitzonderingscategorieën, genoemd in de Contourennota: personen die op grond van het EU-recht en internationale verdragen niet tot inburgering kunnen worden verplicht, personen van 65 jaar en ouder en personen die bijvoorbeeld in het bezit zijn van Nederlandse, Antilliaanse of Arubaanse diploma’s op het niveau van wetenschappelijk onderwijs, hoger beroepsonderwijs en bepaalde vormen van voortgezet onderwijs.

Het criterium ‘genaturaliseerd vóór 1 april 2003’
In het voorstel van de ACVZ worden alle Nederlanders die inburgeringsbehoeftig zijn gelijk behandeld. In het voorstel van de ACVZ wordt geen onderscheid gemaakt tussen Nederlanders die hier of in het buitenland geboren zijn of door naturalisatie Nederlander zijn geworden. Het verheugt mij dat de ACVZ vaststelt dat haar systeem geen spanning oplevert met het rechtszekerheidsbeginsel. De personen die vóór 1 april 2003 tot Nederlander zijn genaturaliseerd worden in haar voorstel niet anders behandeld dan de overige Nederlanders, zoals zij mochten verwachten. Overigens zullen genaturaliseerde Nederlanders die na 1 april 2003 zijn genaturaliseerd worden vrijgesteld op basis van de door hen afgelegde toets. Deze toets is te vergelijken met de diploma’s op grond waarvan men in het ACVZ-systeem is vrijgesteld van de inburgeringsplicht⁷. In het nieuwe inburgering(s)stelsel zal voorts zoveel mogelijk worden voorkomen dat personen die niet inburgeringsbehoeftig zijn tot inburgering worden verplicht. Dat geldt ook voor genaturaliseerden van vóór 1 april 2003 die niet inburgeringsbehoeftig zijn.

Het sanctiesysteem
De ACVZ heeft ook opmerkingen gemaakt over het sanctiesysteem. De ACVZ concludeert dat er problemen zijn met de juridische houdbaarheid van de gekozen sanctie evenals bij de praktische toepassing ervan. Ik ben het met de ACVZ eens dat de bestuurlijke boete moet worden gezien als een ‘punitieve’ sanctie, dat wil zeggen met de bedoeling degene die de sanctie ondergaat te straffen. Hoewel ook in het bestuursrecht, net als in het strafrecht, het adagium “geen straf zonder schuld geldt”, is het in het bestuursrecht niet zo, dat schuld in de zin van verwijtbaarheid een bestanddeel van het delict is, dat door de overheid moet worden bewezen. Het bestuursorgaan mag de verwijtbaarheid veronderstellen als het daderschap vaststaat. De overtreder zal zich echter te allen tijde op “afwezigheid van alle schuld” kunnen beroepen door deze afwezigheid aannemelijk te maken. Ook indien de overheid uit anderen hoofde reeds weet heeft van bijzondere omstandigheden die de afwezigheid van schuld impliceren moet zij daarmee rekening houden. Als de overheid mensen wil “straffen”, moeten alle individuele omstandigheden worden verdisconteerd. Daarom heb ik het voornemen om eerder in het systeem individuele omstandigheden te verdisconteren. Hierbij denk ik aan het opschorten of verlengen van termijnen of ontheffing van de inburgeringsplicht indien ondanks geleverde inspanningen het behalen van het examen niet mogelijk is gebleken. Hiermee kunnen problemen in de fase van het beboeten worden voorkomen. Ik verwacht dat een dergelijk instrument de uitvoerbaarheid voor gemeenten vergroot.

Internationale verdragen
De ACVZ is nagegaan in internationale verdragen of deze bepalingen bevatten die belemmeringen opwerpen voor het opleggen van een inburgeringsverplichting. Hiervoor wordt kortheidshalve verwezen naar bijlage III.

Onderzoek van de Universiteit van Tilburg
Gelet op de complexiteit van het Europese recht heb ik, via het WODC, de Universiteit van Tilburg verzocht te onderzoeken in hoeverre het Europese recht (w.o. het EU-Associatieverdrag met Turkije) grenzen stelt:
- aan het door Nederland opleggen van inburgeringseisen bij toelating; en
- aan het opleggen van een inburgeringsplicht aan nieuwkomers en
oudkomers in Nederland die buiten de EU, dan wel de EER zijn geboren. De Universiteit van Tilburg heeft inmiddels een onderzoeksrapport, getiteld “Europeesrechtelijke grenzen aan inburgeringsverplichtingen”, uitgebracht⁸ . De belangrijkste conclusies uit dit rapport zijn in bijlage IV opgenomen.

Daarnaast is ook de ACVZ in haar advies ingegaan op het EU-Associatieverdrag met Turkije. Zowel uit het onderzoek van de Universiteit van Tilburg als uit het ACVZ-advies kan worden geconcludeerd dat het opleggen van een inburgeringsplicht aan Turkse zelfstandigen en dienstverleners niet mogelijk is (maar wèl aan hun gezinsleden) en dat het opleggen van een inburgeringsplicht aan werknemers en hun gezinsleden mogelijk in strijd is met het Associatierecht, namelijk voorzover de inburgeringsplicht niet als toelatingsvoorwaarde maar als voorwaarde voor toegang tot de arbeidsmarkt zou worden aangemerkt. Ook op het EU-Associatieverdrag met Turkije wordt in bijlage IV ingegaan.

Uit beide stukken blijkt dat er nog veel onduidelijkheid bestaat over de vraag aan welke categorieën Turken een inburgeringsverplichting kan worden opgelegd en aan welke niet. Gelet daarop heb ik het voornemen om, conform het advies van de Universiteit van Tilburg op dit punt, mij te wenden tot de Europese Commissie om duidelijkheid te krijgen over de werkingssfeer van het EU-Associatieverdrag met Turkije in relatie tot het kunnen opleggen van een inburgeringsverplichting.

Het advies van de ACVZ en het onderzoeksrapport van de Universiteit van Tilburg zijn als bijlage bij deze brief toegevoegd.

terug naar boven

12. Vrijgeven cursusaanbod
Momenteel ligt ter behandeling in uw kamer het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet inburgering nieuwkomers en Wet educatie en beroepsonderwijs (vrijgeven cursusaanbod WIN). Het doel van het vrijgeven van het cursusaanbod is het stimuleren van meer maatwerk wat betreft het cursusaanbod en een verbeterde prijs/kwaliteitsverhouding van de cursussen. Indien dit wetsvoorstel wordt aangenomen zal de markt voor nieuwkomers gelijk worden geschakeld aan die van oudkomers onder dezelfde randvoorwaarden. Voor oudkomers hebben gemeenten reeds de mogelijkheid om inburgeringscursussen in te kopen bij andere aanbieders dan roc’s. Met inwerkingtreding van bovengenoemd wetsvoorstel zullen gemeenten deze mogelijkheid ook krijgen voor het inkopen van cursussen voor nieuwkomers, waarvoor nu nog de verplichte inkoop bij roc’s geldt. Met de Bve Raad en de VNG ben ik, in goed overleg, overeengekomen de inwerkingtreding op 1 juli 2005 te laten plaatsvinden. Het wetsvoorstel biedt na inwerkingtreding de mogelijkheid aan nieuwe aanbieders en aanbieders met ervaring op de oudkomersmarkt zich ook op deze markt te begeven. Zo kunnen zij zich voorbereiden op de situatie zoals die ontstaat na invoering van het nieuwe stelsel. Hiermee wordt de marktwerking gefaseerd gerealiseerd. Het genoemde wetsvoorstel vrijgeven cursusaanbod voor nieuwkomers is de eerste fase. De tweede fase volgt met de invoering van het nieuwe inburgering(s)stelsel. Na de invoering van het nieuwe stelsel zullen twee deelmarkten ontstaan. Er ontstaat een consumentenmarkt waarop inburgeringsplichtigen zelf hun cursus kunnen inkopen als mogelijke voorbereiding op het inburgeringsexamen. Randvoorwaarde voor marktwerking is activering van de vraag van deze consumenten. Hiervoor zijn de eerder genoemde faciliteiten nodig, die vorm krijgen door een (gemaximeerde) vergoeding, een kredietfaciliteit en voorts handhaving van de plicht door middel van de bestuurlijke boete en het niet verlenen van een zelfstandige, dan wel permanente verblijfsvergunning. Daarnaast ontstaat er een institutionele markt waarop gemeenten inburgeringscursussen blijven inkopen voor de groepen geprioriteerde inburgeringsplichtigen. De vragers op deze markt zijn dus de gemeenten. Beide markten zijn interessant voor zowel de huidige aanbieders (roc’s) als nieuwe aanbieders.

Certificeren/keurmerken
Om het nieuwe inburgering(s)stelsel goed te laten functioneren acht ik consumentenbescherming van belang. U heeft daar ook op gewezen. De mogelijkheid om dit via certificeren of keurmerken van aanbieders te doen, wordt nader uitgewerkt binnen de kaders van het transitietraject en ik ben daarover in gesprek met betrokken partijen. Tijdens de tweede termijn van de behandeling van de Contourennota heb ik aangegeven voorstander te zijn van een systeem van gedeeltelijk certificeren (door de overheid) of keurmerken (door de branche) voorzover dit geen belemmeringen opwerpt voor de marktwerking. Vanuit de uitgangspunten van het nieuwe stelsel wil ik tot een passende vorm komen, waarin de balans ontstaat tussen het waar nodig bijdragen aan consumentenbescherming enerzijds en de vrije toegang tot de markt voor nieuwe aanbieders anderzijds. Bij gedeeltelijk certificeren/keurmerken hebben alle aanbieders vrije toegang tot de markt, ook degenen die afzien van een certificaat of keurmerk. Kleinschalige en innovatieve projecten krijgen zodoende de mogelijkheid zich op de markt te begeven.

Aanbieders met een certificaat of keurmerk moeten voldoen aan bepaalde kwaliteitseisen. Dit biedt bescherming aan de inburgeringsplichtigen die zelf een cursus inkopen. Daarnaast wordt het gebruik van de kredietfaciliteit en de gemaximeerde vergoeding gekoppeld aan inkoop bij instellingen met een certificaat of keurmerk.

De instellingen die examens mogen afnemen worden door de overheid getoetst op kwaliteit.

terug naar boven

Binnen het beschikbare budget zijn nadrukkelijk de financiële middelen vrijgemaakt om voorrang te kunnen geven aan de inburgering van de prioritaire groepen en daarnaast zijn middelen vrijgemaakt voor degenen die het eigen initiatief nemen om in te burgeren. Daarbij staat de inburgering van de nieuwkomers voorop, om daarmee nieuwe achterstanden te voorkomen. Zoals eerder in deze brief is opgemerkt, zal een deel van de inburgeringsplichtigen een aanbod van de gemeenten krijgen en zal een deel de eigen verantwoordelijkheid invulling moeten geven door zelf het initiatief te nemen om het examenniveau te halen.

Het zal duidelijk zijn dat niet op voorhand precies is aan te geven hoeveel personen ook daadwerkelijk per jaar aan hun inburgeringsplicht zullen voldoen. Er zullen deels aannames gedaan moeten worden voor zowel het aantal nieuwkomers (waaronder asielzoekers en gezinsvormers), het aantal mensen dat zich op eigen initiatief op het examenniveau voorbereidt, als het aantal inburgeringsplichtigen dat in de toekomst tot de prioritaire groepen zal gaan behoren omdat zij werkloos worden. Ook de ontwikkeling van de trajectkosten is niet op voorhand met 100 % zekerheid te ramen. Een schets van het financiële kader zal tegen deze achtergrond bezien moeten worden en is dan ook een startmodel. Het brengt met zich mee dat de feitelijke ontwikkelingen voortdurend gemonitord moeten worden om indien nodig het kader bij te stellen.

Nog onduidelijk is of de thans gereserveerde middelen voor de kosten voor kinderopvang volstaan. Als blijkt dat dit niet het geval is, zal bijstelling van het budget plaatsvinden in het kader van het reguliere begrotingsproces.

Bij het indienen van het wetsvoorstel zal voldaan worden aan artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet. De gemeenten zullen voorts gecompenseerd worden voor de taken die zij uitvoeren in het nieuwe stelsel. Over het kostenplaatje zijn wij in gesprek met de VNG.

Aantallen inburgeringsplichtigen
De verwachtingen voor deze eerste jaren zijn gebaseerd op de volgende aantallen inburgeringsplichtigen. Jaarlijks zullen bijna 18.000 nieuwkomers inburgeringsplichtig worden. Daarnaast wordt de omvang van de groep zogenoemde “oudkomers” die inburgeringsplichtig zullen zijn bij inwerkingtreding van de Wet Inburgering in Nederland geraamd op 755.000,

Kosten
Jaarlijks wordt 50 miljoen euro geraamd voor de kosten van de inburgering van 18.000 nieuwkomers per jaar. Deze groep bestaat zowel uit personen die een aanbod van de gemeente krijgen (uitkeringsgerechtigde asielgerechtigden) als uit personen die actief worden gehandhaafd, maar zelf een inburgeringstraject moeten regelen (m.n. gezinsvormers- en herenigers).

Daarnaast is een bedrag van € 185 miljoen geraamd voor de inburgering van ongeveer 44.000 inburgeringsplichtigen uit de andere prioritaire groepen. Het gaat daarbij om de arbeidsplichtige uitkeringsgerechtigden en de allochtone vrouwen in een achterstandspositie. Deze allochtone vrouwen (zonder inkomsten uit arbeid of uitkering) zullen een aanbod van de gemeenten krijgen. De arbeidsplichtige uitkeringsgerechtigden zullen voor het grootste deel door de gemeenten een reÏntegratietraject krijgen aangeboden en om die reden ook een inburgeringsaanbod.⁹

Tenslotte wordt er vooralsnog van uitgegaan dat jaarlijks ruim 23.000 inburgeringsplichtige oudkomers zelf het initiatief zullen nemen om hun inburgeringsexamen te halen danwel door de gemeenten actief gehandhaafd zullen worden zonder dat zij in aanmerking komen voor een aanbod. Hiervoor is jaarlijks een bedrag geraamd van € 35 miljoen.

Indien van de hierboven genoemde aantallen wordt uitgegaan, bedraagt het totaal aantal inburgeraars per jaar ongeveer 85.000. Na zes jaar hebben dan ongeveer 510.000 inburgeringsplichtigen hun inburgering opgepakt, waarbij ruimte is gecreëerd voor eigen initiatief en voorrang is gegeven aan de prioritaire groepen.

De Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie,
M.C.F. Verdonk

terug naar boven

¹ Kamerstukken II 2003-2004, 29 543, nr. 44 en 63.
² Kamerstukken II 2003-2004, 29 543, nr. 1-2.
³ Kamerstukken II 2003-2004, 29 543, nr. 46.
⁴ Wetsvoorstel inburgering in het buitenland, Kamerstukken II 2003-2004, 29 700 , nr. 1-3
⁵ Kamerstukken II 2003-2004, 29 543, nr. 58.
⁶ “De Contourennota getoetst; Juridische mogelijkheden tot een meer verplichtend inburgering(s)stelsel”, ACVZ, november 2004
⁷ Dit gaat uiteraard niet op indien de naturalisatietoets op de Nederlandse Antillen en Aruba in het Engels of Papiaments wordt afgelegd.
⁸ “Europees rechtelijke grenzen aan inburgeringsverplichtingen”, Universiteit van Tilburg, november 2004
⁹ Uiteraard is het volume van het inburgeringsaanbod aan inburgeringsplichtige uitkeringsgerechtigden daarmee mede afhankelijk van het aantal reïntegratietrajecten dat door gemeenten wordt aangeboden.