Reactie op het tweede deeladvies van de Commissie Franssen:
“Normering inburgeringsexamen”, Advies over het niveau van het nieuwe inburgeringsexamen in Nederland

Inleiding
Aan het begin van dit jaar heb ik een tijdelijke adviescommissie van onafhankelijke deskundigen verzocht mij te adviseren over een aantal aspecten die verband houden met de inhoud en vormgeving van de nieuwe inburgeringsexamens. Over deze adviesaanvrage heb ik de Tweede en de Eerste Kamer in januari geïnformeerd. De commissie heeft in maart van dit jaar een eerste deeladvies uitgebracht over het inburgeringsexamen in het buitenland. Mijn reactie daarop heb ik u reeds gegeven¹. Déze reactie gaat dan ook voornamelijk over het tweede deeladvies van de commissie, dat handelt over vorm en inhoud van het inburgeringsexamen in Nederland.²

Reactie op hoofdlijnen
De commissie kiest als vertrekpunt dat inburgering perspectief moet bieden op integratie, en als een eerste stap moet worden opgevat naar volwaardige deelname aan de samenleving. Dit uitgangspunt deel ik gaarne. Basis voor het kunnen functioneren in de verschillende domeinen van de samenleving is het op een bepaald niveau kunnen communiceren in het Nederlands waarmee de nieuwkomer in zijn of haar dagelijkse praktijk van doen krijgt, en het bekend zijn met de vigerende normen en waarden. Het Nederlands dat in de bouwsector wordt gesproken kent een ander vocabulaire dan dat in de zorg of het onderwijs. Inburgeringsexamens moeten dan ook zo worden ingericht dat zij de niveaus van taalvaardigheid meten voor het doel waarvoor het Nederlands wordt geleerd. In die zin is het logisch dat de commissie aan de examens de eis van functionaliteit stelt. Datzelfde geldt uiteraard voor de eis van haalbaarheid: een inburgeringsbeleid dat in het perspectief staat van integratie in de Nederlandse samenleving moet examens kennen met een haalbare normering.

De commissie verbindt de vereiste niveaus van taalvaardigheid in het Nederlands aan het Common European Framework of Reference (CEFR), het erkende raamwerk voor taalvaardigheidsbeschrijvingen. Interessant zijn de beschouwingen van de commissie over de vormgeving van het examen. Juist om te bewerkstelligen dat de functionele taalvaardigheid wordt getoetst, stelt de commissie voor om het examen te laten bestaan uit een centraal en een praktijkdeel. Voorgesteld wordt om beide examenonderdelen een specifieke inkleuring te geven voor domeinen als burgerschap, werk, en opvoeding en onderwijs. Van zo’n invulling kan een stimulerende werking uitgaan om deel te nemen aan leer-werktrajecten. Mijns inziens is de commissie er goed in geslaagd om een stelsel van inburgeringsexamens te ontwerpen dat enerzijds redelijke eisen stelt aan degenen die aan deze examens zullen moeten deelnemen, en anderzijds hen in staat stelt hun motivatie om in ons land een toekomst op te bouwen te demonstreren door het afleggen van proeven van bekwaamheid op het gebied van taalvaardigheid en van kennis van de Nederlandse samenleving. Bovendien lijkt het voorgestelde stelsel, dat de functionaliteit van de taalvaardigheid en van de kennis van de samenleving voorop stelt, goed aan te sluiten bij de maatschappelijke vraag. Mensen functioneren immers op verschillende niveaus van taalvaardigheid, en het stelsel sluit juist daarbij aan.

terug naar boven

Niveau(s) van taalvaardigheid
Voor nieuwkomers, die in Nederland het inburgeringsexamen moeten afleggen, stelt de commissie nu voor het niveau A2 van het CEFR voor mondelinge en schriftelijke taalvaardigheid voor te schrijven. De commissie acht dit niveau voor grote groepen nieuwkomers haalbaar omdat nieuwkomers die het examen in het buitenland met succes hebben afgelegd Nederland binnenkomen met al een zekere mate van taalvaardigheid, en bovendien hebben laten zien over motivatie en doorzettingsvermogen te beschikken om in Nederland te integreren. De huidige situatie, waarin volgens recente gegevens 25 à 35 % van de nieuwkomers het niveau 2 van de huidige profieltoets voor mondelinge vaardigheden niet haalt, is een heel andere dan de nieuwe situatie. In de huidige situatie geldt immers geen verplichting om dat niveau 2 te halen en in de nieuwe situatie zal er wel een verplichting bestaan om niveau A2 te behalen. Bovendien haken mensen nu om uiteenlopende redenen af, bijvoorbeeld omdat zij werk krijgen, zwanger worden en kinderen krijgen, of onvoldoende zijn gemotiveerd. Verwacht wordt dat door een resultaatsverplichting in te voeren, de uitval aanzienlijk kan worden beperkt. Ook is mij uit navraag gebleken dat ook andere deskundigen de mening van de commissie onderschrijven dat het niveau A2 door alle nieuwkomers, met uitzondering van enkele bijzondere categorieën moet kunnen worden behaald. Tenslotte verwacht ik, en zo ook de commissie, dat er door de invoering van de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar voor het te behalen resultaat en de introductie van marktwerking, efficiëntere programma’s zullen ontstaan. Met dit niveau acht de commissie voorts een redelijke mate van communicatie mogelijk met de directe omgeving van de inburgeraar. Doorslaggevend voor het overnemen van het advies op dit punt is dat beheersing van het Nederlands op dit niveau moet worden beschouwd als noodzakelijk om te kunnen participeren in de Nederlandse samenleving. Bovendien zou de keuze voor een norm op één niveau hoger (niveau B1 CEFR, in casu programma 1 van het Staatsexamen NT2) naar verwachting voor veel personen een onneembare barrière zijn, en hen uitsluiten van het behalen van het inburgeringsexamen. Daarmee zou schade worden toegebracht aan het perspectief van velen op integratie, en op versterking van hun rechtspositie. Ik acht dit niveau binnen de termijn van 3 jaar (gemaximeerde vergoeding) haalbaar, omdat de commissie in haar advies heeft aangegeven dat op voorwaarde dat er sprake is van goed onderwijs onder leiding van een docent, laagopgeleiden 750 uur nodig zullen hebben voor het examen en hoogopgeleiden 450 uur.

De commissie bepleit vrijstellingen voor nieuwkomers die eerder een examen hebben behaald dat een hoger niveau van beheersing van het Nederlands markeert dan het inburgeringsexamen. Ik heb hierover bij de parlementaire behandeling van de Contourennota en in mijn brief van 24 juni jl. al toezeggingen gedaan. Bij de uitvoering van dit voornemen zal wel bijzondere aandacht nodig zijn voor een zorgvuldige beoordeling van de overgelegde diploma’s.

Er komt geen algemene uitzondering voor personen met psychische en lichamelijke gebreken. Anders dan ik u bij brief van 24 juni jl. heb gemeld zal de mogelijkheid worden gecreeerd, zoals thans op grond van de Wet inburgering nieuwkomers, dat, indien blijkt dat betrokkene om genoemde redenen niet aan de inburgeringsplicht kan voldoen, de gemeente een (tijdelijke) ontheffing verleent van de inburgeringsplicht. Zoals eerder toegezegd zullen hiervoor, in overleg met de VNG, criteria worden ontworpen.

Voor degenen die reeds voor de invoering van de nieuwe Wet inburgering in Nederland hier verbleven, de zogenoemde oudkomers, stelt de commissie voor om voor mondelinge vaardigheden wél de norm op A2-niveau te leggen, maar voor schriftelijke vaardigheden te volstaan met het eisen van niveau A1. Het argument dat de commissie daarvoor aanvoert, nl. dat de samenleving aan deze groep lange tijd onvoldoende mogelijkheden heeft geboden om te participeren, spreekt mij minder aan. Daar staat immers tegenover dat deze groep een lange tijd ook zelf het initiatief had kunnen nemen om zich het Nederlands en de Nederlandse waarden en normen eigen te maken. Er zijn overigens tal van voorbeelden van hen die dat wél gedaan hebben. Belangrijker vind ik de overweging dat verreweg de meeste communicatie mondeling plaatsvindt, en dat juist voor de mondelinge communicatie het niveau A2 – ook door de commissie – als noodzakelijk wordt gezien. Het lagere niveau A1 voor schriftelijke communicatie acht ik aanvaardbaar omdat het hier meestal zal gaan om oudere personen, die veelal minder opleiding hebben genoten en voor wie het leren lezen en schrijven in het Nederlands een relatief grote inspanning zal betekenen.

De commissie stelt voor om oudkomers die ouder dan 50 jaar en niet sollicitatieplichtig zijn, ontheffing te geven van de verplichting om een inburgeringsexamen af te leggen. Zoals hiervoor reeds aangegeven heb ik bij de behandeling van de Contourennota de argumenten gegeven waarom voor mij een dergelijke algemene ontheffing voor deze groep niet bespreekbaar is. De inburgeringsplicht geldt in het algemeen tot 65 jaar en loopt daarmee in de pas met de eis dat een ieder zich tot die leeftijd beschikbaar moet houden voor de arbeidsmarkt, en dus eventueel een reïntegratietraject dient te doorlopen.

terug naar boven

Kennis van de Nederlandse samenleving
Voor dit onderdeel van het inburgeringsexamen beveelt de commissie aan om aan te sluiten bij de ontwikkeling in het onderwijs waarin burgerschapscompetenties een verplicht onderdeel van de eindtermen gaan worden. Examinandi zouden hun kennis en vaardigheden moeten demonstreren rond de onderwerpen:

• Eerste levensbehoeften
• Eenvoudige feitelijke kennis over Nederland
• Wegwijs in de Nederlandse samenleving (instanties, onderwijs en hulpbronnen)
• In eigen onderhoud voorzien
• Centrale waarden van de Nederlandse rechtstaat.

Meer in het bijzonder stelt de commissie voor aan te sluiten bij de burgerschapscompetenties, die voor het beroepsonderwijs noodzakelijk worden geacht. De examinering van deze stof zou een plaats moeten krijgen in het praktijkgebonden deel van het examen.

Naar mijn mening heeft de commissie een nuttige ordening aangegeven van de onderwerpen die in dit onderdeel van het inburgeringsexamen een plaats dienen te krijgen. Ik heb opdracht laten geven om de totstandkoming van een dergelijk examen zo spoedig mogelijk op gang te brengen, en zal daarbij bezien op welke wijze in Nederland gebruikelijke omgangsregels hierin een plaats kunnen krijgen. Dat examen zal zowel voor oud- als nieuwkomers op eenzelfde niveau worden afgenomen. Kandidaten zullen door middel van een portfolio kunnen aantonen dat zij over de vereisten van het examen kennis van de Nederlandse samenleving beschikken. Omdat er voor het examineren van KNS geen referentiekader beschikbaar is, neem ik mij voor om dit examen te baseren op een nog te ontwikkelen examenprogramma.

Niveau van de naturalisatietoets³
Terecht constateert de commissie dat met de keuze voor het niveau A2 de norm voor het inburgeringsexamen taalvaardigheid op hetzelfde niveau komt als die voor de naturalisatietoets. Zij bepleit dat het behalen van het inburgeringsexamen daarom zou moeten vrijstellen van deze toets, zoals nu de WIN-toets op niveau 2 vrijstelling geeft voor de naturalisatietoets. Het huidige niveau van de naturalisatietoets is A2 voor NT2 en voor KNS. Voor het niveau van de naturalisatietoets zijn er -wat mij betreft -twee opties denkbaar:

1. het niveau van de naturalisatietoets ligt één niveau hoger dan het niveau van het inburgeringsexamen, en
2. het niveau van de naturalisatietoets blijft gelijk aan het huidige niveau van die toets en daarmee gelijk aan het niveau van inburgeringsexamen voor nieuwkomers.

Bij het hogere niveau van de naturalisatietoets zou het gaan om niveau B1 voor NT2 en voor KNS. In het raamwerk NT2 waarin de verschillende niveaus zijn omschreven is dit omschreven als een “onafhankelijke gebruiker”⁴. Dit hogere B1-niveau zal naar verwachting tot gevolg hebben dat het voor veel mensen onmogelijk wordt te naturaliseren. Van belang is dat naturalisandi zelfstandig kunnen functioneren in de Nederlandse samenleving. Met de eisen van niveau B1 zou een aanzienlijk hoger niveau worden verlangd dan nodig is om zelfstandig te kunnen functioneren in de Nederlandse samenleving. Op dit moment is het aantal naturalisaties gedaald. Er wordt vanuit gegaan dat de toets daar invloed op heeft gehad. Een hoger niveau eisen dan het huidige niveau zal het aantal naturalisaties verder doen dalen.

terug naar boven

Indien het niveau van de naturalisatietoets op hetzelfde niveau (A2)⁵ blijft als nu het geval is komt dit niveau overeen met het niveau van het inburgeringsexamen voor nieuwkomers en voor oudkomers die voor schriftelijke vaardigheden het niveau A2 hebben behaald. Dit betekent dat inburgeraars met het behalen van het inburgeringsexamen ook het niveau van de naturalisatie hebben behaald en op grond daarvan vrijstelling krijgen voor de naturalisatietoets. Groot voordeel is dat dit het aantal toetsen beperkt dat hoeft te worden afgelegd. Dit is zowel aantrekkelijk vanuit het perspectief van de inburgeraar als vanuit financieel oogpunt. Dit laatste geldt voor zowel de inburgeraar als de overheid. De oudkomer die voor het inburgeringsexamen is geslaagd met de schriftelijke vaardigheden op niveau A1 krijgt voor een deel vrijstelling van de naturalisatietoets, maar zal die toets voor de onderdelen lezen en schrijven moeten doen om ook voor die vaardigheden niveau A2 te behalen. Gelet op het bovenstaande neem ik het advies van de commissie over en handhaaf ik het niveau van de naturalisatietoets op A2.

Termijnen naturalisatie
Bij de behandeling van de Contourennota heb ik aangegeven voor een goede aansluiting van het inburgeringsexamen op de naturalisatie te zijn. In dat kader heb ik toegezegd te studeren op de termijnen van naturalisatie en over het resultaat ervan u te informeren. De termijnen van naturalisatie zijn geregeld in de Rijkswet op het Nederlanderschap. Wijziging van de termijnen houdt wijziging van deze Rijkswet in. Mocht het bovengenoemd, aan u te rapporteren, resultaat aanleiding zijn tot het overwegen van een wetswijziging, dan zal ik alvorens over te kunnen gaan tot het indienen van een wijzigingsvoorstel in overleg dienen te treden met de regeringen van de Nederlandse Antillen en Aruba. Deze regeringen hebben eerder aangegeven voorstander te zijn van verlenging van de termijnen van naturalisatie.

---