Belangrijkste conclusies van het onderzoeksrapport van de Universiteit van Tilburg:
“Europeesrechtelijke grenzen aan inburgeringsverplichtingen”

Gelet op de complexe Europese regelgeving heb ik, via het WODC de Universiteit van Tilburg verzocht te onderzoeken in hoeverre het Europese recht (w.o. het EU-Associatieverdrag met Turkije) grenzen stelt:

- aan het door Nederland opleggen van inburgeringseisen bij toelating; en

- aan het opleggen van een inburgeringsplicht aan nieuwkomers en oudkomers in Nederland die buiten de EU, dan wel de EER zijn geboren.

De Universiteit van Tilburg heeft inmiddels een onderzoeksrapport, getiteld “Europeesrechtelijke grenzen aan inburgeringsverplichtingen”, uitgebracht. In het onderstaande volgen de belangrijkste conclusies uit dit rapport.

De bovengenoemde onderzoeksvraag is in het rapport onderverdeeld in de volgende vijf sub-vragen die afzonderlijk zijn beantwoord.

A. Staat het Europese recht, met inbegrip van de Associatieovereenkomst EEG-Turkije, toe dat Nederland als voorwaarde voor toelating aan nieuwkomers die m.v.v.-plichtig zijn de eis stelt ‘het behalen van een basisexamen inburgering in het buitenland’?

B. Staat het Europese recht, met inbegrip van de Associatieovereenkomst EEG-Turkije, toe dat Nederland aan nieuwkomers een inburgeringsplicht oplegt?

C. Staat het Europese recht, met inbegrip van de Associatieovereenkomst EEG-Turkije, toe dat Nederland aan oudkomers een inburgeringsplicht oplegt?

D. Staat het Europese recht, met inbegrip van de Associatieovereenkomst EEG-Turkije, toe dat Nederland het niet behalen van het inburgeringsexamen sanctioneert door een negatieve beslissing te geven op een aanvraag voor een zelfstandige of permanente verblijfsvergunning?

E. Staat het Europese recht, met inbegrip van de Associatieovereenkomst EEG-Turkije, toe dat Nederland het niet behalen van het inburgeringsexamen sanctioneert met sancties met een financieel karakter oplegt?

Deze vragen zijn beantwoord voor de volgende categorieën personen:

1. burgers van de Unie, onderdanen van de EER-landen en Zwitsers (geboren binnen of buiten het grondgebied van de Europese Unie dan wel de EER);
2. de eigen onderdanen (geboren binnen of buiten het grondgebied van de Europese Unie dan wel de EER);
3. familieleden van een burger van de Unie dan wel een EER-burger (geboren binnen of buiten het grondgebied van de Europese Unie dan wel de EER), met of zonder een vergunning om binnen de Europese Unie dan wel de EER te verblijven;
4. bijzondere categorieën burgers van een derde land (geboren binnen of buiten de Europese Unie dan wel de EER);
5. derdelanders met de status van ‘langdurig ingezetene’ (geboren binnen of buiten het grondgebied van de Europese Unie dan wel de EER) die zich naar een andere lidstaat begeven;
6. familieleden van burgers van een derde land die op grond van de gezinsherenigingsrichtlijn tot Nederland worden toegelaten; en
7. Turkse onderdanen (geboren binnen of buiten de Europese Unie dan wel de EER) die vallen binnen de werkingssfeer van de Associatieovereenkomst EEG-Turkije en naar Nederland komen dan wel al hier verblijven als werknemer, gezinslid van een werknemer, zelfstandige of dienstverleners.

1. Burgers van de Unie, onderdanen van de EER-landen en onderdanen van Zwitserland
De onderzoeker heeft de vijf vragen voor onderdanen van de lidstaten als volgt beantwoord:

A. De verplichting om het basisexamen in het buitenland met goed gevolg af te ronden, kan niet worden gesteld, omdat er in het geval van onderdanen van de lidstaten geen m.v.v.-plicht geldt, of opgelegd kan worden. Om dezelfde redenen kan er ook geen basisexamen buitenland worden opgelegd.

B. De verplichting voor nieuwkomers om een inburgeringsexamen af te leggen na binnenkomst en binnen vijf jaar staat op gespannen voet met het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit, in het bijzonder het beginsel van evenredigheid.

C. De verplichting voor oudkomers die al enige tijd in Nederland verblijven om een inburgeringsexamen af te leggen binnen vijf jaar staat op gespannen voet met het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit, in het bijzonder het beginsel van evenredigheid

D. Een sanctionering van het niet voldoen aan de inburgeringsverplichting door geen zelfstandige of permanente verblijfskaart af te geven, is wellicht mogelijk omdat het EG-recht geen onderscheid maakt tussen een verblijfskaart voor bepaalde en onbepaalde duur. Echter, omdat de voorwaarden voor afgifte en verlenging van de verblijfskaart vastliggen in het EG-recht en het enkel voldoen aan deze voorwaarden recht geeft op afgifte van een verblijfskaart zal een lidstaat tot afgifte van een verblijfsvergunning over moeten gaan, ook als niet aan een inburgeringsverplichting is voldaan.¹

E Een sanctionering van het niet voldoen aan de inburgeringsverplichting door een bestuurlijke boete is mogelijk mits de op te leggen sanctie vergelijkbaar en evenredig is. Hierbij geldt wel dat in het geval dat de inburgeringsverplichting in strijd is met het EG-recht, bijvoorbeeld omdat het een niet te rechtvaardigen belemmering is, er uiteraard helemaal geen sprake kan zijn van het opleggen van een bestuurlijke boete, omdat er geen overtreding van het EG-recht is.

2. Eigen onderdanen
De onderzoeker heeft de vijf vragen voor eigen onderdanen als volgt beantwoord:

A. De verplichting om het basisexamen in het buitenland met goed gevolg af te ronden, kan niet worden gesteld, zolang er geen m.v.v.-plicht is voor eigen onderdanen.

B. De verplichting om nieuwkomers een inburgeringsplicht op te leggen na binnenkomst en binnen vijf jaar is in principe niet in strijd met het EG-recht. Dit is slechts anders indien een eigen onderdaan gebruik heeft gemaakt van zijn/haar recht op vrij verkeer van personen en vervolgens weer teruggaat naar de eigen lidstaat. Zij moeten dan conform hetgeen onder 1. over onderdanen van de lidstaten is gesteld, worden behandeld.

C. De verplichting om oudkomers die al enige tijd in Nederland verblijven een inburgeringsexamen te laten afleggen binnen vijf jaar is in principe niet in strijd met het EG-recht. Dit is slechts anders indien een eigen onderdaan gebruik heeft gemaakt van zijn/haar recht op vrij verkeer van personen en vervolgens weer teruggaat naar de eigen lidstaat. Zij moeten dan conform hetgeen onder 1. over onderdanen van de lidstaten is gesteld, worden behandeld. Door het afleggen van een verklaring kan een lidstaat uitsluiten dat een deel van de eigen onderdanen het recht op vrij verkeer toekomt, waardoor zij, ook na verblijf in een andere lidstaat als eigen onderdaan zonder aanknopingsfactor behandeld mogen worden.

D. Een sanctionering van het niet voldoen aan de inburgeringsverplichting door geen zelfstandige of permanente verblijfskaart af te geven, is niet mogelijk omdat het verblijf in Nederland voor eigen onderdanen (nog) niet afhankelijk is van het bezit van een verblijfskaart.

E. Een sanctionering van het niet voldoen aan de inburgeringsverplichting door een bestuurlijke boete is mogelijk.

3. Familieleden van een burger van de Unie dan wel een EER-burger
De onderzoeker heeft de vijf vragen voor de familieleden van EU- dan wel EER-burgers als volgt beantwoord:

A. De verplichting om het basisexamen in het buitenland met goed gevolg af te ronden, kan alleen worden gesteld, als er een m.v.v.-plicht is. Dit is alleen het geval bij familieleden van burgers van de Unie die zelf niet de nationaliteit van een lidstaat hebben, omdat alleen voor deze groep familieleden het opleggen van een visumplicht mogelijk is. Op grond van het arrest BRAX geldt echter wel dat als een derdelander familielid zich aan de grens meldt zonder een m.v.v., maar wel zijn/haar identiteit kan aantonen alsmede de familierechtelijke band met de onderdaan van de lidstaat met wie verblijf in de lidstaat wordt beoogd, betrokkene niet zonder meer de toegang tot het grondgebied geweigerd kan worden. Verder dient nog rekening te worden gehouden met de tweedeling die het Hof in het arrest Akrich heeft aangebracht tussen rechtmatig verblijvende familieleden en onrechtmatig verblijvende familieleden bij een latere toegang tot het grondgebied van de lidstaat waar ooit onrechtmatig is verbleven.

B. De verplichting om nieuwkomers een inburgeringsexamen af te laten leggen na binnenkomst en binnen vijf jaar kan mogelijk worden aangemerkt als een belemmering van het recht op vrij verkeer van de familielid zelf en/of de burger van de Unie met wie naar een andere lidstaat wordt meegereisd. Een belemmering is strijdig met het EGrecht, tenzij door objectieve omstandigheden gerechtvaardigd kan worden en de maatregel evenredig is.

C. De verplichting om oudkomers die al enige tijd in Nederland verblijven een inburgeringsexamen af te laten leggen binnen vijf jaar kan mogelijk een belemmering van het recht op vrij verkeer van het familielid zelf en/of de burger van de Unie met wie naar een andere lidstaat wordt meegereisd zijn en om die reden in strijd met het EG-recht zijn. Een objectieve rechtvaardigingsgrond en de evenredigheidstoets zouden dan nog uitkomst kunnen bieden.

D. Een sanctionering van het niet voldoen aan de inburgeringsverplichting door geen zelfstandige of permanente verblijfskaart te geven, is onder het komend recht alleen mogelijk in het geval van familieleden die zelf geen onderdaan zijn van een lidstaat, omdat andere familieleden geen verblijfskaart meer hoeven te hebben. Onder het geldend recht heeft de verblijfskaart declaratoire werking, zodat het recht op verblijf niet afhankelijk is van het bezit van een verblijfskaart.

E. Een sanctionering van het niet voldoen aan de inburgeringsverplichting door een bestuurlijke boete is mogelijk, mits vergelijkbaar en evenredig en onder de voorwaarde dat er een inburgeringsverplichting opgelegd kan worden.

4. Bijzondere categorieën burgers van een derde land
Burgers van derde landen vallen, zolang er geen communautaire regeling op hen van toepassing is, onder de bevoegdheid van de lidstaat. Het EG-recht laat de lidstaten ongemoeid als zij voorwaarden voor afgifte van een m.v.v., het verblijf en de sanctionering daarvan in hun nationale recht willen vastleggen. Europese regels die de voorwaarden voor de toelating en het verblijf van (bepaalde groepen) derdelanders in een lidstaat bepalen, vinden we in richtlijn 2003/86/EG (gezinsleden van derdelanders), richtlijn 2003/109/EG (langdurig ingezetenen) en de associatieovereenkomst EEG-Turkije. De gevolgen die deze regelingen voor de bevoegdheid van een lidstaat hebben, worden in onderdeel 5-7 uitgewerkt. Naast deze regelingen zijn er ook andere regelingen met een Europees karakter die de bevoegdheid van een lidstaat ten aanzien van de toelating en het verblijf van (bepaalde groepen) derdelanders mogelijk kunnen beperken. Zonder uitputtend te zijn, is hier een opsomming van personen waarvoor een beperking van de bevoegdheid van een lidstaat mogelijk het gevolg kan zijn van een door de Europese Gemeenschappen aangegane verplichting in de vorm van een overeenkomst met een derde land. Dit is ten eerste het geval voor Roemenen en Bulgaren², de onderdanen van Marokko³ en onderdanen van de staten die partij zijn bij de Lomé-overeenkomst. Zie hiervoor de opvatting van de ACVZ in haar advies: “De Contourennota getoetst; Juridische mogelijkheden tot een meer verplichtend inburgering(s)stelsel”, november 2004.

5. Derdelanders met de status van ‘langdurig ingezetene’
De langdurig ingezetene richtlijn biedt lidstaten de mogelijkheid om integratievoorwaarden te stellen alvorens tot afgifte van de Europese verblijfskaart die bij deze status hoort, over te gaan. Dit geldt zowel voor de lidstaat die als eerste de status van langdurig ingezetene toekent (artikel 5) als de lidstaat waar verblijf wordt beoogd na toekenning van de status van langdurig ingezetene door een andere lidstaat (artikel 15). De richtlijn beperkt in het laatste geval in artikel 15, lid 3, tweede alinea, de omvang van de integratieverplichting tot het volgen van taalcursussen. Voor de beantwoording van de vragen houdt dit het volgende in.

A. De verplichting om het basisexamen in het buitenland met goed gevolg af te ronden, speelt niet bij de langdurig ingezetene in de eerste lidstaat omdat de status eerst na vijf jaar legaal verblijf wordt toegekend. Betrokkene is dus al rechtmatig in de lidstaat alvorens hij/zij een beroep kan doen op richtlijn. De verplichting om het basisexamen in het buitenland met goed gevolg af te ronden, kan mogelijk wel worden gesteld door de tweede lidstaat omdat artikel 15, lid 1, van de richtlijn weliswaar de mogelijkheid biedt om een verblijfskaart voor verblijf in de tweede lidstaat na binnenkomst aan te vragen, maar hiermee niet is gezegd dat betrokkene niet meer m.v.v.-plichtig is. In het laatste geval is het niet uitgesloten dat er voor binnenkomst integratievoorwaarden kunnen worden gesteld. Als er al in de eerste lidstaat een inburgeringsverplichting bij de eerste toelating gold, dat geldt op grond van artikel 15, lid 3, van de richtlijn de beperking dat alleen nog een taaleis gesteld kan worden.

B. De verplichting om nieuwkomers een inburgeringsexamen af te laten leggen na binnenkomst blijft in de eerste lidstaat mogelijk op grond van artikel 5, lid 2, richtlijn en volgt impliciet uit artikel 15, lid 3. De verplichting om aan nieuwkomers een inburgeringsexamen af te laten leggen na binnenkomst is op grond van artikel 15, lid 3, in de tweede lidstaat mogelijk, met die beperking dat alleen taaleisen gesteld kunnen worden als er reeds in de eerste lidstaat een integratieverplichting gold op grond van artikel 5, lid 2, van de richtlijn.

C. De verplichting om oudkomers die al enige tijd in Nederland verblijven een inburgeringsverplichting op te leggen binnen vijf jaar in de eerste lidstaat alsmede in de tweede lidstaat is gelijk aan hetgeen onder B is gesteld.

D. Een sanctionering van het niet voldoen aan de inburgeringsverplichting door geen zelfstandige of permanente verblijfskaart af te geven, lijkt tot de mogelijkheden te behoren nu de toekenning van de status van langdurig ingezetene en de bijbehorende verblijfskaart afhankelijk wordt gesteld van het met goed gevolg afleggen van door de eerste en/of tweede lidstaat volgens het nationale recht voorgeschreven integratievoorwaarden.

E. Een sanctionering van het niet voldoen aan de inburgeringsverplichting door een bestuurlijke boete behoort tot de mogelijkheden, mits vergelijkbaar en evenredig.

6. Familieleden van burgers van een derde land die hun verblijfsrecht ontlenen aan richtlijn 2003/86/EG
Op grond van artikel 7, lid 2, eerste alinea van de gezinsherenigingsrichtlijn mogen de lidstaten bij de toelating van familieleden een inburgeringsverplichting opleggen. Speciale regels voor gezinsleden van vluchtelingen vinden we in artikel 7, lid 2, tweede alinea van de gezinsherenigingsrichtlijn. Voor kinderen ouder dan 12 jaar die zelfstandig naar een lidstaat reizen, biedt artikel 4, lid 1, eerste alinea, van de gezinsherenigingsrichtlijn de grondslag voor het stellen van integratievoorwaarden bij binnenkomst.

A. De verplichting om het basisexamen in het buitenland met goed gevolg af te ronden, kan worden gesteld op grond van artikel 7, lid 2, eerste alinea, van de gezinsherenigingsrichtlijn. De bepaling zelf verwijst naar het nationale recht en geeft verder geen nadere invulling van de vormgeving van de op te leggen integratieverplichting. Voor gezinsleden van vluc htelingen geldt de beperking van de tweede alinea van artikel 7, lid 2, van deze richtlijn. Tot de gezinsleden die in aanmerking komen voor toelating op grond van de gezinsherenigingsrichtlijn behoren de echtgeno(o)t(e). Het is voor de lidstaat mogelijk om de kring van gerechtigden uit te breiden tot ongehuwde levenspartners met wie de gezinshereniger een naar behoren geattesteerde duurzame relatie onderhoudt of die door een geregistreerd partnerschap met de gezinshereniger is verbonden. De mogelijkheid om integratievoorwaarden te stellen ten aanzien van deze groep ontstaat eerst ‘nadat de betrokken personen gezinshereniging is toegestaan.’ Noch uit de toelichting bij het voorstel, noch uit de bepaling zelf kan met 100% zekerheid worden afgeleid wat er met deze zinsnede wordt bedoeld. Met de ACVZ⁴ ben ik van mening dat er van uitgegaan kan worden dat een verplichting om het basisexamen in het buitenland af te leggen niet mogelijk is op grond van deze bepaling. Voor kinderen die ouder zijn dan twaalf jaar en onafhankelijk van de rest van het gezin naar een lidstaat reizen, kan het verblijf afhankelijk worden gesteld van het voldoen aan integratievoorwaarden die op de eerste datum van de uitvoering van deze richtlijn in het nationale recht zijn vastgelegd.

B. De verplichting om nieuwkomers binnen vijf jaar na binnenkomst een inburgeringsexamen af te laten leggen, is mogelijk op grond van artikel 7, lid 2, van de richtlijn dat de nadere invulling van een inburgeringsverplichting aan de lidstaten overlaat.

C. De verplichting om oudkomers die al enige tijd in Nederland verblijven een inburgeringsexamen af te laten leggen binnen vijf jaar is mogelijk op grond van artikel 7, lid 2, van de richtlijn dat de nadere invulling van een inburgeringsverplichting aan de lidstaten overlaat. Hierbij dient te worden aangetekend dat de meeste oudkomers hun recht op gezinshereniging aan het nationale recht ontlenen, omdat de gezinsherenigingsrichtlijn nog niet van toepassing was op hun situatie.

D. Een sanctionering van het niet voldoen aan de inburgeringsverplichting door geen zelfstandige of permanente verblijfskaart af te geven, lijkt mogelijk omdat nergens in de richtlijn de verplichting is te vinden dat er een verblijfskaart voor onbepaalde duur moet worden afgegeven.

E. Een sanctionering van het niet voldoen aan de inburgeringsverplichting door een bestuurlijke boete behoort tot de mogelijkheden, mits vergelijkbaar en evenredig.

7. Turkse onderdanen die onder de werkingssfeer van de EEG-Turkije overeenkomst vallen (EU-Associatieverdrag met Turkije)
De onderzoeker heeft de vijf vragen voor de Turkse onderdanen als volgt beantwoord.

A. De verplichting om het basisexamen in het buitenland met goed gevolg af te ronden, kan voor werknemers mogelijk wel worden gesteld als een voorwaarde voor afgifte van een m.v.v. als het als een voorwaarde voor toelating wordt beschouwd. Dit wordt anders als het basisexamen in het buitenland gezien wordt als een beperking van de toegang tot de arbeidsmarkt. Dan geldt de standstill bepaling van artikel 13 besluit nr. 1/80, zoals uitgelegd door het Hof in Abatay, waardoor de rechtspositie van de betrokkene bepaald wordt aan de hand van de regels die golden anno 1980, of mogelijk 1976 als er toe geen met het basisexamen in het buitenland overeenkomende verplichting voor toelating gold. De verplichting om het basisexamen in het buitenland met goed gevolg af te ronden, kan niet worden gesteld aan zelfstandigen of dienstverleners op grond van de standstill bepaling in artikel 41 Aanvullend Protocol omdat er op 1 januari 1973 geen met het basisexamen in het buitenland overeenkomende verplichting voor toelating voor deze groepen gold.

Voor gezinsleden van Turkse zelfstandigen en dienstverleners is niets geregeld in het Associatierecht, zodat de lidstaten voor deze groep nog bevoegd zijn tot het vaststellen van voorwaarden voor toelating en verblijf.

B. Een verplichting om nieuwkomers een inburgeringsexamen op te leggen is bij Turkse werknemers mogelijk in strijd met het Associatierecht omdat het Hof heeft uitgemaakt dat artikel 6, lid 1, besluit nr. 1/80 weliswaar de eerste toelating tot het grondgebied en de arbeidsmarkt door een lidstaat ongemoeid laat, maar dat deze bepaling ‘niet aldus kan worden uitgelegd, dat het een lidstaat toestaat de draagwijdte van het stelsel van geleidelijke integratie van Turkse onderdanen in de arbeidsmarkt van de lidstaat van ontvangst eenzijdig te wijzigen, door een werknemer die op zijn grondgebied is toegelaten en aldaar op legale wijze gedurende meer dan een jaar ononderbroken een reële en daadwerkelijke economische activiteit bij dezelfde werkgever heeft verricht, de rechten te ontnemen die hem in de drie onderdelen van deze bepaling geleidelijk worden toegekend naar gelang de duur van de verrichte arbeid in loondienst’ (Birden r.o. 37, bevestigd in Nazli, r.o. 30).⁵ De verplichting om een inburgeringstraject met goed gevolg af te ronden, kan niet worden gesteld aan zelfstandigen of dienstverleners op grond van de standstill bepaling in artikel 41 Aanvullend Protocol omdat er op 1 januari 1973 geen vergelijkbare verplichting voor toelating voor deze groepen gold.

C. Voor oudkomers geldt dat zij binnen de werkingssfeer van de Associatieovereenkomst vallen mits zij deel uitmaken van de legale arbeidsmarkt (Bozkurt en Nazli). Zolang zij binnen de werkingssfeer van het EG-recht vallen en voorzover zij meer dan vier jaren legale arbeid hebben verricht, ontlenen zij hun verblijfsrecht aan het Associatierecht. Werkzoekenden genieten gedurende een redelijke termijn bescherming van besluit nr. 1/80 indien zij reeds onder de personele werkingssfeer van dit besluit vielen voordat zij werkloos werden (Tetik). Voor deze groep geldt ten aanzien van de inburgeringsverplichting binnen vijf jaar hetzelfde als voor de nieuwkomers. Voor gepensioneerde alsmede volledig en permanent arbeidsongeschikte Turkse onderdanen betekent dit dat zij zich, op grond van voornoemde arresten, niet meer kunnen beroepen op het Associatierecht ter veiligstelling van hun recht op verblijf in een lidstaat omdat zij niet meer behoren tot de legale arbeidsmarkt. Zij kunnen dan volgens het nationale vreemdelingenrecht worden behandeld.
De verplichting om het een inburgeringsexamen met goed gevolg af te ronden, kan niet worden gesteld aan zelfstandigen of dienstverleners op grond van de standstill bepaling in artikel 41 Aanvullend Protocol als er op 1 januari 1973 geen met de inburgeringsverplichting overeenkomende verplichting voor toelating voor deze groepen gold.

D. Sanctionering van het niet voldoen aan de inburgeringsverplichting door geen zelfstandige of permanente verblijfskaart af te geven, is uberhaupt alleen mogelijk indien er een mogelijkheid bestaat tot het stellen van een dergelijke verplichting, hetgeen voor zelfstandigen en dienstverleners uitgesloten lijkt. Hetzelfde geldt voor Turkse werknemers en hun familieleden als de inburgeringsverplichting als een voorwaarde voor toegang tot de arbeidsmarkt wordt gezien. Indien het opleggen van een inburgeringsverplichting wel mogelijk is dan geldt dat de op grond van de EEG-Turkije overeenkomst afgegeven verblijfskaart declaratoire werking heeft, of te wel het recht op verblijf vloeit rechtstreeks voort uit heft Associatierecht zelf. Dientengevolge is de verblijfskaart enkel het bewijs van een reeds bestaand recht. Of er op grond van de Associatierecht een verplichting is om een permanente verblijfskaart af te geven, is nog niet uitgemaakt. Voor gezinsleden die aan de voorwaarden van artikel 7 besluit nr. 1/80 voldoen geldt dat zij een zelfstandig recht op verblijf genieten.

E. Een sanctionering van het niet voldoen aan de inburgeringsverplichting, mits verenigbaar met het Associatierecht bevonden, door een bestuurlijke boete behoort tot de mogelijkheden, mits er voldaan wordt aan de voorwaarden van vergelijkbaarheid en evenredigheid.

8. Familieleden van Turkse werknemers
De onderzoeker heeft de vijf vragen voor de familieleden van Turkse werknemers als volgt beantwoord.

A. De verplichting om het basisexamen in het buitenland met goed gevolg af te ronden, kan voor alle onderscheiden categorieën familieleden van Turkse werknemers (die niet zelf werknemer zijn) wel worden gesteld als een voorwaarde voor afgifte van een m.v.v. als het als voorwaarde voor toelating wordt beschouwd. Ook hier kan door artikel 13 besluit nr. 1/80 de situatie veranderen als de inburgeringsverplichting gekoppeld wordt aan de toegang tot de arbeidsmarkt. Een addertje onder het gras is het feit dat artikel 7 besluit nr. 1/80 tot doel heeft om de integratie van de Turkse werknemer in het gastland te bevorderen. Deze zou mogelijk in het gedrang kunnen komen als aan diens familieleden voor binnenkomst een basisexamen buitenland verplicht wordt, omdat zij niet totdat het examen is behaald niet naar Nederland kunnen reizen. Op dit punt biedt het Europese recht bij de huidige stand van zaken geen uitkomst. Zie verder paragraaf 2.

B. Voor alle onderscheiden categorieën gezinsleden van Turkse werknemers (die niet zelf werknemer zijn) geldt dat de lidstaten bevoegd zijn om de voorwaarden voor eerste toelating vast te stellen. Indien een inburgeringsverplichting een toelatingsvoorwaarde is, dan kan een gezinslid tot inburgering verplicht worden. Als artikel 13 besluit nr. 1/80 ook in het geval van Turkse familieleden een beperking met zich meebrengt om eenzijdig de voorwaarden voor toegang tot de arbeidsmarkt in het nadeel van een Turkse gezinslid te wijzigen, dan kan, naar analogie met de arrest Birden en Nazli van deze bepaling een beperking van de bevoegdheid van een lidstaat tot het stellen van inburgeringsvoorwaarden uitgaan. Voor gezinsleden van zelfstandigen en dienstverleners regelt de Associatieovereenkomst niets.

C. De verplichting om een inburgeringsexamen met goed gevolg af te ronden, kan voor alle onderscheiden categorieën gezinsleden van Turkse werknemers (die niet zelf werknemer zijn), gelijk voor Turkse werknemers, mogelijk stranden op het feit dat zij na drie jaar een recht op toegang tot de arbeidsmarkt genieten en, uit die hoofde, een recht op verblijf in het gastland genieten (zie bijvoorbeeld: Eroglu, Kadiman en Akman). Totdat zij een recht op verblijf ontlenen aan artikel 7 besluit nr. 1/80 vallen zij onder het nationale vreemdelingenrecht. Voor gezinsleden van zelfstandigen en dienstverleners regelt de Associatieovereenkomst niets.

D. Sanctionering van het niet voldoen aan de inburgeringsverplichting door geen zelfstandige of permanente verblijfskaart af te geven, is uberhaupt alleen mogelijk indien er een mogelijkheid bestaat tot het stellen van een dergelijke verplichting, hetgeen voor alle onderscheiden categorieën familieleden van Turks werknemers (die niet zelf werknemer zijn) door artikel 13 besluit nr. 1/80 lijkt te zijn uitgesloten als de inburgeringsverplichting als een voorwaarde voor toegang tot de arbeidsmarkt wordt gezien. Verder blijkt uit Cetinkaya dat de verblijfskaart die op grond van artikel 7 besluit nr. 1/80 wordt afgegeven het bewijs van een individueel recht is, hetgeen impliceert dat er ook een zelfstandige kaart afgegeven moet worden. Voor familieleden van zelfstandigen en dienstverleners regelt de Assocatieovereenkomst niet, zodat de lidstaten nog volledig bevoegd zijn.

E. Een sanctionering van het niet voldoen aan de inburgeringsverplichting, mits verenigbaar met het Associatierecht bevonden, door een bestuurlijke boete behoort tot de mogelijkheden, mits er voldaan wordt aan de voorwaarden van vergelijkbaarheid en evenredigheid.

---

¹ ACVZ, Inburgeringseisen als voorwaarde voor verblijf in Nederland (Den Haag, 2004) p.37.