1. De WIN heeft een hoog berei
Een overgrote meerderheid van alle nieuwkomers die door de Gemeentelijke Basis Administratie en de Vreemdelingendienst als zodanig zijn aangemerkt, wordt door Bureau Nieuwkomers in het kader van de WIN bereikt. Met 77 procent van de nieuwkomers die reeds bekend zijn bij Bureau Nieuwkomers, is ook een inburgeringsonderzoek afgenomen. We spreken van het nettobereik. Redenen waarom geen inburgeringsonderzoek is afgenomen hebben vooral betrekking op de verstrekking van ontheffingen, het niet behoren tot de doelgroep en het niet komen opdagen van nieuwkomers voor de intake. Er doen zich bij het nettobereik verschillen voor tussen de te onderscheiden categorieën nieuwkomers: met Nederlandse nieuwkomers worden in vergelijking tot vluchtelingen en overige niet-Nederlandse migranten (i.c. gezinsherenigers en -vormers) in mindere mate inburgeringsonderzoeken afgenomen. Het nettobereik voor de eerste categorie is 48 procent. Voor de tweede categorie is dit 85 procent.

Knelpunten ten aanzien van het bereiken van nieuwkomers die in aanmerking komen voor de WIN, hebben betrekking op zowel een aantal risicogroepen als de onderlinge uitwisseling van gegevens:

• In het bijzonder onder de groep van Antillianen/Arubanen, evenals de categorie verhuizers is het bereik verhoudingsgewijs laag. Voor de eerste groep geldt dat zij lang niet altijd reageren op een uitnodiging. Voor de tweede groep geldt dat zij in het systeem niet worden herkend als nieuwkomer en dus niet worden uitgenodigd voor een onderzoek.
• Soms zijn de lijsten van nieuwkomers die GBA/Burgerzaken en de Vreemdelingendienst aan Bureau Nieuwkomers aanleveren te grof, met als gevolg dat laatstgenoemde instelling zelf opnieuw (handmatig) moet selecteren.

Oplossingen om het bereik verder te verhogen liggen op het vlak van:

• Het instellen van een één-loketsysteem of een geïntegreerd automatiseringssysteem, waarbij in het bijzonder Burgerzaken, de Vreemdelingendienst en Bureau Nieuwkomers betrokken zijn.
• Een meer nauwkeurige selectie van nieuwkomers door aanleverende instanties (GBA en Vreemdelingendienst), zodat extra werk en onnodige vertragingen worden voorkomen. Hierbij moet worden opgemerkt dat met de gewijzigde codes voor een verblijfsstatus (naar aanleiding van de Vreemdelingenwet 2000) dit knelpunt grotendeels verholpen is.
• Herhaalde oproepen en vervolgacties om nieuwkomers te bereiken. De ervaring leert dat het opnieuw aanschrijven of anderszins benaderen van nieuwkomers effect sorteert.

2. Er is betrekkelijk weinig uitval uit het inburgeringsprogramma
De tussentijdse uitval is 13 procent van de nieuwkomers die zijn begonnen met een inburgeringsprogramma. Van 7 procent is niet bekend of ze zijn uitgevallen. Dit houdt verband met een tekortschietende registratie van Bureau Nieuwkomers in sommige gemeenten.We schatten de uitval uit het inburgeringsprogramma daarom op een percentage tussen de 15 en 20 procent. De uitval ligt onder Nederlandse nieuwkomers op een verhoudingsgewijs hoog niveau (tenminste 17%). Voor migrantennieuwkomers en de vluchtelingen is de uitval kleiner (tenminste 12%). Er doen zich geen significante verschillen voor naar geslacht in de omvang van de uitval.

De belangrijkste oorzaken voor uitval zijn vierledig:

• Werk vormt een belangrijke reden voor voortijdige uitval; deze factor speelt vooral bij mannelijke gezinsherenigers/-vormers. Bij vrouwen en vluchtelingen speelt het nauwelijks een rol van betekenis.
• Persoonlijke omstandigheden, waaronder ziekte en psychische problemen, zijn vooral bij vluchtelingen van betekenis. Ruim eenderde van de uitval onder deze groep wordt door deze factor verklaard.
• Zwangerschap is met name onder niet-Nederlandse migranten (voor een belangrijk gedeelte bestaande uit gezinsvormers en -herenigers) een prominente reden voor tussentijdse uitval.
• Gebrek aan voldoende capaciteit en een juiste inzet van kinderopvang, hetgeen vooral speelt onder nieuwkomers die zich in het kader van gezinshereniging en -vorming in Nederland hebben gevestigd.

Oplossingen gericht om de uitval terug te dringen, dienen tegemoet te komen aan de behoeften en wensen van de nieuwkomers zelf, in het bijzonder:

• Een verdere ontwikkeling van duale trajecten waarbij taalles wordt gecombineerd met werk of een beroepsopleiding.
• Een grotere betrokkenheid bij de begeleiding van vluchtelingen in het geval van medische en psychische problemen.
• Het ontwikkelen van een (ziekte-)verzuimbeleid. In dit beleid dient te worden aangegeven welke uren ingehaald kunnen worden bij verzuim en hoe verzuim bestreden kan worden. Ook kan gedacht worden aan een tijdelijke tussentijdse ontheffing van het inburgeringsprogramma.
• Meer inzet ten behoeve van een ruimer aanbod en een meer flexibele inrichting van kinderopvang.
• Het sanctioneren van nieuwkomers in geval van onrechtmatige tijdelijke of permanente uitval. N.b. volgens de gemeenten gaat het hier om een kleine groep.
• Het instellen van een beloning (incentive) voor diegenen die het gehele inburgeringsprogramma hebben doorlopen en de profieltoetsen hebben afgelegd.

3. Het inburgeringsonderzoek leidt onvoldoende tot verscheidenheid in de inrichting van het programma.
In de opzet en uitvoering van het inburgeringsonderzoek wordt een behoorlijke mate van maatwerk gerealiseerd. Uiteindelijk komt dit maatwerk echter onvoldoende tot uiting in een specifieke invulling van het inburgeringsprogramma. De inrichting van dit programma is vooral afhankelijk van het aanbod van het ROC. Mede daardoor is sprake van een hoge mate van eenvormigheid bij de invulling van het programma:

• Het taalaanbod wordt bij het vaststellen van het inburgeringsprogramma op een standaard wijze vormgegeven. Van maatwerk, waarbij meer met de specifieke behoeften van de nieuwkomer wordt rekening gehouden, is nog weinig sprake.
• De mogelijkheden van doorcontractering worden onvoldoende benut, met als gevolg dat nieuwkomers niet altijd de meest geschikte opleiding krijgen aangeboden. Dit speelt vooral bij de groep hogeropgeleiden en nieuwkomers met specifieke problemen.

• Externe partijen worden nog onvoldoende betrokken bij de invulling van het inburgeringprogramma. In het bijzonder gaat het dan om de gebrekkige afstemming in driehoeksverband (Bureau Nieuwkomers, het ROC en het CWI) en met de instelling voor maatschappelijke begeleiding.

Oplossingen liggen op het vlak van:

• Het realiseren van meer maatwerk door rekening te houden met de wensen en ambities van nieuwkomers in de vaststelling van het cursusaanbod.

• Met betrekking tot het doorcontracteren vanuit ROC s zijn verbeteringen te realiseren, waardoor nieuwkomers vanaf de start van het inburgeringsprogramma aan onderwijs kunnen deelnemen dat meer op hun specifieke behoeften is toegesneden.

• Het (gedeeltelijk) opheffen van de verplichte aanbesteding van de onderwijscomponent bij de ROC s zodat doorcontracteren niet nodig is. De gemeente kan zelf het meest geschikte aanbod uitzoeken.

• Om de rol van het CWI te versterken, kan gedacht worden aan het uitbreiden van taken in het kader van de werkintake, onder andere met de aanvraag diplomawaardering (IDW), een meer uitgebreide assessment (EVC-procedure) en advisering over duale trajecten.

• Een betere afstemming met de instelling voor maatschappelijke begeleiding zal ertoe leiden dat, althans ten behoeve van de groep vluchtelingen relevante (persoonlijke) informatie, beter wordt meegenomen bij de vaststelling van het programma.

Tenslotte doen zich voorafgaande aan het inburgeringsonderzoek problemen voor met betrekking tot het verlenen van een tijdelijke ontheffing:

• Nieuwkomers krijgen soms een tijdelijke ontheffing omdat er niet aan de organisatorische randvoorwaarden zoals kinderopvang voldaan kan worden. Door capaciteitsproblemen bij de kinderopvang duren deze perioden soms erg lang en verdwijnt de nieuwkomer mogelijk uit zicht.

• Vanuit de wet is niet voorzien in maatschappelijke begeleiding bij een tijdelijke ontheffing, terwijl hieraan wel behoefte kan bestaan, zoals bij nieuwkomers met gezondheidsklachten en zwangere vrouwen.

Oplossingen houden verband met:

• Verbeteringen in de randvoorwaardelijke sfeer, waardoor de noodzaak van tijdelijke ontheffingen kleiner wordt. In het bijzonder gaat het dan om het verbeteren van de faciliteiten op het gebied van de kinderopvang.

• Het aanbieden van maatschappelijke begeleiding in het geval van een tijdelijke ontheffing of een vrijstelling. Om dit mogelijk te maken is evenwel een aanpassing van de wet nodig.

• Goede registratie van de afloop van de termijn van een tijdelijke ontheffing, zodat een nieuwkomer op tijd opnieuw benaderd wordt.

4. Het inburgeringsprogramma is adequaat, doch eenzijdig vormgegeven
Het inburgeringsprogramma bestaat voornamelijk uit het educatieve programma bestaande uit NT2 en Maatschappij Oriëntatie (MO). Voor de meeste nieuwkomers valt Beroepenoriëntatie niet binnen het inburgeringsprogramma vanwege onvoldoende taalniveau. Er wordt in het inburgeringsprogramma slechts zelden een directe relatie gelegd met het vervolgtraject. Over het educatieve programma zijn de volgende opmerkingen te maken:

• Het educatieve programma voldoet op de meeste ROC s aan de eisen die in de WIN worden gesteld: er wordt gemiddeld 600 uur NT2 plus MO in een jaar geboden.

• Er wordt voornamelijk maatwerk geleverd op de volgende aspecten: verschillende instroommomenten, niveaugroepen, intensief/niet-intensief, verschillende uitstroomprofielen, klassikaal/computergestuurd onderwijs. Dit maatwerk is vooral aanbodgericht.

• Er is nog weinig sprake van vraaggericht en inhoudelijk maatwerk. De uiteenlopende interessevelden en kennisbehoeften van nieuwkomers weerspiegelen zich nog onvoldoende in het aanbod.

• Het vak Beroepenoriëntatie wordt nog onvoldoende vormgegeven. Dit betreft zowel de wijze waarop dit vak inhoudelijk wordt ingevuld als de mogelijkheid om dit vak in andere talen aan te bieden.

• De mogelijkheden voor maatwerk en kwaliteit wisselen sterk per ROC en zijn in grote mate docent afhankelijk.

Oplossingen voor een verbeterde inrichting van het programma hebben betrekking op:

• Het verbreden van de mogelijkheden voor meer vraaggestuurd onderwijs en trajecten die gericht zijn op uitstroom naar werk, opleiding of maatschappelijke participatie. Hierbij is ook een betere afstemming met andere instanties over de te volgen trajecten nodig.

• Het vak Beroepenoriëntatie dient een meer prominente plek in het programma te krijgen, met name door dit vak ook aan te bieden aan nieuwkomers met een beperkte kennis van de Nederlandse taal (o.a. door de inzet van tolken). Mogelijk zou het CWI een rol kunnen spelen in de voorlichting over beroepen en de arbeidsmarkt. De Wet SUWI voorziet reeds in deze taak.

• Het verdient aanbeveling om ook het aanbod van het vak Maatschappij Oriëntatie meer af te stemmen op de informatiebehoefte van de verschillende categorieën nieuwkomers. Bijvoorbeeld de categorieën laagst en hoogst opgeleiden zouden hiervan kunnen profiteren.

5. De kwaliteit van de trajectbegeleiding wisselt sterk per gemeente
De trajectbegeleiding wordt bijna altijd verzorgd door trajectbegeleiders verbonden aan Bureau Nieuwkomers, al dan niet ondergebracht bij de gemeente (ongeveer tweederde van de gemeenten) of zelfstandige welzijnsorganisatie zoals VluchtelingenWerk (eenderde van de gemeenten). De begeleiding bestaat uit een begin en een eindgesprek en in de meeste gevallen uit enkele tussentijdse gesprekken. Ook zijn er spreekuren. Er wordt in de praktijk nog weinig gewerkt met trajectplannen, hoewel deze vaak wel aan het begin van het inburgeringsprogramma worden opgesteld. De kwaliteit van de trajectbegeleiding verschilt tussen de gemeenten. De belangrijkste redenen zijn hiervoor:

• De caseload. Met name in de grote gemeenten is er sprake van een hoge caseload, waardoor de begeleiding minder intensief is en een deel van de nieuwkomers nauwelijks begeleiding krijgt.

• De doelstelling van de trajectbegeleiding. Bij een deel van de bureaus staat een brede aanpak centraal, waarmee wordt beter aangesloten bij het toekomstperspectief van de nieuwkomer. Bij andere bureaus is sprake van een meer beperkte taakopvatting en is eerder sprake van trajectbewaking dan trajectbegeleiding.

• De samenwerking met andere instanties. In een deel van de gemeenten wordt er beperkt samengewerkt tussen de instellingen, waardoor de trajectbegeleider niet de beoogde spin in het web is. Nieuwkomers krijgen in sommige gevallen tegenstrijdige informatie uit verschillende bronnen.

De volgende oplossingen kunnen leiden tot een verbeterde trajectbegeleiding:

• De caseload mag niet te hoog zijn, omdat de trajectbegeleiding anders niet aan haar taken toekomt. De caseload zou, conform het verslag aan de Tweede Kamer naar aanleiding van. het wetsvoorstel WIN, beperkt moeten worden tot circa zestig nieuwkomers per tajectbegeleider.

• Het ontwikkelen van een cursus ten behoeve van (aankomende) trajectbegeleiders (bijvoorbeeld in het kader van het post-hbo onderwijs) teneinde de deskundigheid beter te kunnen bewaken.

• Een goede afstemming tussen de organisaties, zodat beter gebruik kan worden gemaakt van de informatie op basis van de intakes bij VluchtelingenWerk en/of het CWI.

• Meer maatwerk in de begeleiding van de nieuwkomers. Afspraken met de nieuwkomers dienen zo goed mogelijk te worden afgestemd op specifieke individuele behoeften in plaats van op het educatief programma.

• Het organiseren van mogelijkheden voor de trajectbegeleiding om ook na de termijn van het programma voor de nieuwkomer beschikbaar te blijven. Het gaat hier om een goede ( warme ) overdracht naar andere instanties en een meer concrete invulling van de nazorg.

6. De kwaliteit van de maatschappelijke begeleiding wisselt sterk per instelling
De maatschappelijke begeleiding voor vluchtelingennieuwkomers functioneert naar tevredenheid. In meeste gevallen verzorgt VluchtelingenWerk of een andere welzijnsorganisatie de maatschappelijke begeleiding van vluchtelingennieuwkomers. In bijna eenderde van de gemeenten doet VluchtelingenWerk ook de begeleiding van migrantennieuwkomers. De begeleiding kan naar behoefte worden ingezet en varieert van individuele begeleiding tot huisbezoeken en groepsvoorlichting. Voor de migrantennieuwkomers zijn veel gemeenten nog zoekende naar een werkbare vorm. De migranten die in het kader van gezinsvorming en -hereniging naar Nederland zijn gekomen, hebben doorgaans meer behoefte aan ondersteuning bij het oplossen van praktische problemen en weinig interesse voor intensieve begeleiding. Antillianen en Arubanen blijken wel behoefte te hebben aan intensieve begeleiding.

Specifieke problemen houden verband met het volgende:

• Vanwege de hoge caseload van trajectbegeleiders, met name in de grote steden, dreigt de maatschappelijke begeleiding van nieuwkomers soms in de knel te komen. Dit is in het bijzonder het geval daar waar er geen andere instanties belast zijn met de maatschappelijke begeleiding of daar waar Bureau Nieuwkomers geen aparte beroepskrachten of vrijwilligers met deze taak heeft belast.

• De maatschappelijk begeleiders beschikken niet altijd over de relevante informatie die voor deze taak nodig is. De oorzaak hiervan ligt in het feit dat er met de andere instellingen onvoldoende gegevens op cliëntniveau worden uitgewisseld.

De volgende oplossingen dragen bij aan een hogere kwaliteit van de maatschappelijke begeleiding:

• Voor Antillianen en Arubanen een meer passende vorm van maatschappelijke begeleiding te kiezen. Deze groep is gebaat bij een meer intensieve begeleiding dan de trajectbegeleiders kunnen aanbieden. Voor de uitvoering van de begeleiding kan gedacht worden aan de organisaties die al actief zijn voor deze doelgroep.

• Voor de gezinsvormers en -herenigers invulling van de maatschappelijke begeleiding die beter aansluit bij hun behoefte. Hierbij dient tevens nagedacht te over het bereik van deze groep voor maatschappelijke begeleiding.

• Tot een betere afstemming en uitwisseling van gegevens tussen de traject- en maatschappelijke begeleiding te komen.

7. De WIN brengt deelnemers in beperkte mate op een hoger niveau
De meeste nieuwkomers (voor zover bekend: ruim 60%) beheersen geen Nederlands bij aanvang van het inburgeringsprogramma. Vrijwel alle nieuwkomers bereiken een hoger niveau op het moment van de eindtoets. Slechts een minderheid van de nieuwkomers (rond de 40%) die aan het inburgeringsprogramma deelneemt haalt echter bij de profieltoets NT2 niveau 2 of hoger. De meerderheid van de nieuwkomers haalt dus onvoldoende niveau om in aanmerking te komen voor de meeste vervolgtrajecten zoals die nu zijn vormgegeven. De behaalde eindniveaus hangen nauw samen met het niveau van vooropleiding van de nieuwkomer. Laag opgeleiden halen gemiddeld niveau 1, middelbaar opgeleiden realiseren gemiddeld  op weg naar niveau 2 en hoog opgeleiden bereiken gemiddeld niveau 2.

Het behalen van onvoldoende taalniveau heeft verschillende oorzaken:

• Niet of laaggeschoolde deelnemers hebben veel moeite met de taalverwerving en zullen met de huidige NT2-programma s de hogere niveaus waarschijnlijk nooit halen. De verwachting is dat bij een andere methode (bijvoorbeeld  contextrijk leren) de taalvaardigheid van de nieuwkomers mogelijk wel zal toenemen.

• Zoals het inburgeringsprogramma thans georganiseerd is, is 600 uur voor de meeste nieuwkomers niet genoeg om voldoende taalniveau te behalen.

• Een groot deel van de nieuwkomers komt niet toe aan de 600 uur, mede omdat de meeste deelnemers minder uren volgen door verzuim en uitval van lessen.

Zoals aangegeven, is het verband tussen het lage opleidingsniveau en de bereikte eindniveaus zeer sterk. Vandaar ook dat verbeteringen aan de aanbodzijde (inhoud programma s, afstemming, en dergelijke) slechts ten dele zullen leiden tot grotere progressie bij de nieuwkomers. Dit neemt niet weg dat van de volgende maatregelen wordt verwacht dat zij de effectiviteit van de inburgeringsprogramma s vergroten:

• De eindtermijn van 1 jaar minder centraal stellen en, in plaats daarvan, meer uitgaan van de termijnen die nodig zijn om specifieke, meer op het individu toegesneden, afspraken te realiseren.

• Voor ongeschoolde of laaggeschoolde nieuwkomers meer doelgerichte programma s richting werk, vrijwilligers- of welzijnsactiviteiten, waarbij niet de toetsniveaus centraal staan, maar het gebruik van de taal in specifieke situaties. Voor hoger opgeleiden intensievere taalprogramma s, zodat zij sneller een hoger taalniveau bereiken en kunnen doorstromen naar vervolgactiviteiten.

• Een beter en meer veelvuldig gebruik van doorcontractering in het geval van gewenste onderwijsprogramma s waarin het ROC niet voorziet. Ook kan gedacht worden aan het (gedeeltelijk) afschaffen van de verplichte winkelnering.

8. De aansluiting met vervolgstappen laat te wensen over
De ambitie om nieuwkomers in het kader van de WIN door te geleiden naar vervolgonderwijs, de arbeidsmarkt of maatschappelijke participatie wordt slechts ten dele verwezenlijkt. Van alle nieuwkomers die het educatieve programma hebben afgerond c.q. een profieltoets hebben afgelegd, wordt vijftig procent doorgeleid. De overige nieuwkomers trachten zelf hun weg in de Nederlandse samenleving te vinden. Algemeen gesteld, past de conclusie dat de progressie van nieuwkomers in veel gevallen tekortschiet om daadwerkelijk te kunnen worden doorgeleid. Veruit de meeste nieuwkomers bereiken na een jaar van inburgering ten hoogste niveau 2 van NT2, hetgeen onvoldoende is bij het huidige aanbod om aan een beroepsopleiding te kunnen deelnemen of om direct bemiddelbaar op de arbeidsmarkt te worden geacht.

Bovendien houdt doorgeleiding in de praktijk veelal in dat na het afleggen van de profieltoets de taallessen worden gecontinueerd; dit geldt voor meer dan veertig procent van de doorgeleide nieuwkomers (voor de niet-Nederlandse migranten is dit zelfs de helft). Minder dan een kwart van de nieuwkomers die worden doorgeleid wordt daadwerkelijk overgedragen aan het CWI of een reïntegratiebedrijf. Overigens betekent dit niet dat de nieuwkomers tijdens het inburgeringsprogramma geen contact met het CWI hebben gehad. Veelal plaatst de uitkomst van de kwalificerende intake deze groep echter op een te grote afstand van de arbeidsmarkt om na het inburgeringsprogramma direct naar werk te worden bemiddeld. Doorgeleiding naar een vervolgopleiding is slechts voor een kleine groep nieuwkomers (7%) weggelegd. Doorgeleiding in het kader van maatschappelijke participatie vindt op nog kleinere schaal plaats; minder dan vijf procent van de doorgeleide nieuwkomers wordt verwezen naar vrijwilligerswerk, een welzijnsorganisatie, en dergelijke Tenslotte is het voor bijna een kwart van alle doorgeleide nieuwkomers niet mogelijk gebleken te achterhalen wat de inhoud van de doorgeleiding is geweest.

Gemeenten kiezen er in de praktijk voor om de trajectbegeleiding gedurende de periode van de WIN onder te brengen bij Bureau Nieuwkomers. Dit leidt ertoe dat na beëindiging van het inburgeringsprogramma Bureau Nieuwkomers veelal niet meer betrokken is bij de daadwerkelijke doorgeleiding in het kader van de WIN. In het geval van uitkeringsgerechtigde nieuwkomers neemt de Sociale Dienst of het CWI deze taak veelal over, maar voor niet-uitkeringsgerechtigde nieuwkomers hangt veel van hun eigen initiatief af.

Aanbevelingen om verbetering aan te brengen in de doorgeleiding in het kader van de WIN zijn:

• De inrichting van het inburgeringsprogramma na het afnemen van de profieltoets NT2 meer toespitsen op vervolgactiviteiten dan alleen op vervolg NT2-activiteiten. Op deze wijze krijgt de fase van doorgeleiding een meer onderscheidende vorm ten opzichte van de fase voor de profieltoets NT2.
• Meer aandacht voor de doorgeleiding van de nieuwkomers die sociale zelfredzaamheid nastreven. De kansen die er voor deze groep liggen in het welzijns- en vrijwilligerswerk worden onvoldoende benut.
• Het creëren van een grotere betrokkenheid van het CWI en de organisatie belast met de maatschappelijke begeleiding, i.c. VluchtelingenWerk, bij de doorgeleiding. Beide organisaties spelen in het advies over een vervolgtraject slechts een beperkte rol.
• Continueren van contactmomenten met maatschappelijke of trajectbegeleiders tot na het moment dat het taalprogramma daadwerkelijk is afgerond (bijvoorbeeld door middel van case-management). In het bijzonder de groep niet-uitkeringsgerechtigden is na anderhalf jaar inburgering goeddeels op zichzelf aangewezen.

9. Het oordeel over de het inburgeringsprogramma onder nieuwkomers is redelijk positief
De nieuwkomers zijn tevreden over het feit dat zij taallessen en begeleiding aangeboden krijgen. De grote meerderheid onderkent het belang van taallessen om toegang te krijgen tot de arbeidsmarkt. Veruit de meeste nieuwkomers zijn ook van mening dat zij door de begeleiding van Bureau Nieuwkomers sneller hun weg hebben kunnen vinden in de Nederlandse samenleving. Niettemin is er ook kritiek. Eenderde van de nieuwkomers is negatief over de inhoud van de taallessen. Meer specifiek is het verwijt dat de taallessen onvoldoende aansluiten bij de belevingswereld van de kandidaten.

De verschillen in mening over het effect van het inburgeringsprogramma worden mede veroorzaakt door het opleidingsniveau van de nieuwkomers. Laagopgeleide nieuwkomers zijn vaker dan de hogeropgeleiden van oordeel dat hun Nederlands na afronding van het inburgeringsprogramma onvoldoende is voor vrijwel alle vormen van zelfredzaamheid. De groep van hogeropgeleiden is beduidend positiever over het effect van inburgering. De algemene gedachte is dan dat het inburgeringsprogramma een goede voorbereiding vormt op deelname aan de Nederlandse samenleving. Overigens komen ook de hogeropgeleide nieuwkomers na afronding van het inburgeringsprogramma overwegend op kwalitatief laagwaardige banen terecht.

Opvallend is het verschil in het belang dat aan de begeleiding wordt gehecht. Vluchtelingennieuwkomers en Nederlandse nieuwkomers hebben naar verhouding veel behoefte aan zowel maatschappelijke begeleiding als trajectbegeleiding en waarderen beide vormen van begeleiding ook meer. Migrantennieuwkomers (i.c. gezinsvormers en -herenigers) zoeken dergelijke vormen van ondersteuning vooral in eigen kring.

Daarnaast speelt ook het opleidingsniveau een rol in de behoefte aan begeleiding. Vooral lageropgeleide nieuwkomers geven aan grote behoefte te hebben aan traject- en maatschappelijke begeleiding. Dit verschil wordt in de uitvoeringspraktijk echter niet zichtbaar. Bureau Nieuwkomers heeft juist meer contact heeft met hogeropgeleide nieuwkomers. De reden hiervoor is dat laatstgenoemde groep sneller vorderingen met het inburgeringsprogramma maakt, hetgeen meer aanleiding voor een gesprek geeft. Aangaande de maatschappelijke begeleiding door VluchtelingenWerk zijn dergelijke verschillen in contact met nieuwkomers niet waargenomen.

10. Enkele aspecten van de effectiviteit in cijfers
Op basis van de bereikmeting en de cohortanalyse verkrijgen we een betrouwbaar inzicht in de effectiviteit van de WIN. De bereikmeting is in vijf gemeenten onder ruim 1100 nieuwkomers uitgevoerd en meet of nieuwkomers die zich hebben ingeschreven bij de GBA of door de Vreemdelingendienst zijn geregistreerd, ook op de lijsten van Bureau Nieuwkomers voorkomen. Ook is hierbij nagegaan in hoeverre er met de bereikte nieuwkomers een inburgeringsonderzoek is afgenomen. De cohortmeting is in tien gemeenten uitgevoerd. Hierbij is informatie over de deelname aan het inburgeringsprogramma van 970 nieuwkomers aan de hand van dossiers verzameld.

Het nettobereik = alle nieuwkomers waarmee een inburgeringsonderzoek is afgenomen als percentage van alle nieuwkomers die bij Bureau Nieuwkomers bekend zijn.

Met 22.7 procent is geen inburgeringsonderzoek afgenomen. De redenen hiervoor hebben betrekking op het verlenen van ontheffingen (53%), het feit dat de nieuwkomer niet tot de doelgroep behoort (19%), het feit dat de nieuwkomer niet komt opdagen (15%) en overige redenen c.q. onbekend (13%).

De cohortanalyse:

Nieuwkomers waarmee een inburgeringsonderzoek is afgenomen: 100.0 %

Zoals uit de bereikmeting naar voren kwam, wordt met ruim tachtig procent van de nieuwkomers een inburgeringsonderzoek afgenomen. In de cohortanalyse is een andere groep gevolgd en is het aandeel vanaf het begin van het inburgeringsprogramma opnieuw op honderd procent gezet.

Aandeel waarvoor een inburgeringsprogramma is vastgesteld: 95.5 %

Aandeel voor wie geen inburgeringsprogramma is vastgesteld: 4.5 %

De redenen waarom geen programma is vastgesteld hebben betrekking op het verlenen van een ontheffing voor onbepaalde tijd (49%) of het verlenen van een vrijstelling (37%). Voor 14 procent bleek het niet mogelijk de reden hiervoor te achterhalen.

Aandeel nieuwkomers dat begonnen is met het inburgeringsprogramma: 77.0 %

Aandeel dat niet begonnen is met het programma: 5.1 %

Onbekend of de nieuwkomer met het programma is begonnen: 13.6 %

De redenen waarom niet met het programma is begonnen hebben betrekking op zwangerschap (26%), verhuizing (24%), geen interesse/onbereikbaar (14%), het aanvaarden van werk (10%), gebrek aan kinderopvang (10%) of overige persoonlijke omstandigheden (16%).

Aandeel nieuwkomers dat het inburgeringsprogramma heeft afgemaakt: 56.4 %

Aandeel nieuwkomers dat tijdens het programma is uitgevallen: 10.0 %

Nog bezig met het inburgeringsprogramma: 5.6 %

Onbekend of het programma is afgemaakt: 5.0 %

Uitval houdt verband met het aanvaarden van werk (23%), zwangerschap (19%), ziekte en/of psychische problemen (14%), overige persoonlijke omstandigheden (16%), verhuizing binnen Nederland (17%) en overige motieven c.q. onbekend (36%). Doordat meerdere antwoorden konden worden gegeven, is het percentage hoger dan 100.

Aandeel nieuwkomers dat is doorgeleid: 27.8 %

Aandeel nieuwkomers dat niet is doorgeleid vanwege werk 9.8%

Aandeel nieuwkomers dat niet is doorgeleid om andere redenen: 8.4 %

Onbekend of doorgeleiding heeft plaatsgehad: 10.4 %

Doorgeleiding in het kader van de WIN heeft plaatsgehad om redenen van het vervolgen van de cursus NT2 (40%), bemiddeling door het CWI (14%), een reïntegratietraject (9%), het volgen van een beroepsopleiding (7%), maatschappelijke participatie (3%) en overig c.q. onbekend (26%).

Samenvattend neemt bijna tachtig procent van alle nieuwkomers die bekend zijn bij Bureau Nieuwkomers deel aan een inburgeringsonderzoek. De meerderheid van de groep die buiten het nettobereik valt, komt ook niet in aanmerking voor een onderzoek in het kader van de WIN. Uiteindelijk rondt vijftig procent van de groep waarmee een onderzoek is afgenomen het programma af, terwijl een kwart wordt doorgeleid in het kader van de WIN. Deze cijfers dienen echter op een zorgvuldige wijze te worden geïnterpreteerd. Met betrekking tot de bereikmeting is het van belang te constateren dat de oorzaken voor het niet afnemen van een inburgeringsonderzoek niet slechts door negatieve of verwijtbare motieven begrepen kunnen worden. Wanneer er geen onderzoek heeft plaatsgevonden, houdt dit in het bijzonder verband met het feit dat de nieuwkomer een ontheffing heeft gekregen of niet tot de doelgroep behoort. Met betrekking tot de cohortanalyse past allereerst de opmerking dat de omvang van de groep  onbekenden negatieve invloed heeft op de cijfers over deelname aan het programma en afronding ervan. De percentages dienen we dan ook als minimale waarden te beschouwen. Daarnaast heeft uitval tijdens het programma voor een deel te maken met het feit dat nieuwkomers zelf werk vinden. Ongeveer een vijfde van de uitval wordt hierdoor verklaard. Tenslotte is de laatste fase van doorgeleiding voor een overgrote meerderheid ook niet opportuun omdat zij zelf hun aansluiting met een vervolgtraject hebben georganiseerd of omdat zij hier geen behoefte aan hebben.

Uitvoering WIN op hoofdlijnen in orde

Gemeenten ontvangen sinds de invoering van de WIN een goede ondersteuning in de vorm van een handboek WIN, een helpdesk, Inburgernet en de Taskforce Inburgering. Deze instrumenten zijn voor gemeenten in het algemeen de leidraad bij de invoering en verbetering van de WIN, echter de uiteindelijke vormgeving van de uitvoering is vaak afgestemd op specifieke gemeentelijke situaties.

11. Kwaliteitsslag voor verbetering regie
Naar ons oordeel zijn de meeste gemeenten in het algemeen in het stadium aangekomen dat de uitvoering van de WIN in structurele zin is opgezet conform de aanwijzingen die ze hebben gehad van onder andere het handboek WIN. Bij het onderzoek zijn geen gemeenten aangetroffen waar nog wezenlijke structurele problemen bestaan ten aanzien van verdeling van taken en verantwoordelijkheden. Dat blijkt onder andere ook uit het feit dat over het algemeen de betrokken partijen de WIN binnen de daarvoor geldende termijnen weten uit te voeren.

Desondanks zijn er wel enkele belangrijke knelpunten aan te wijzen:

• Gemeenten hebben de maatschappelijke begeleiding vaak te weinig gespecificeerd en/of voor migrant nieuwkomers in het geheel niet ingevuld.
• Soms is de rol van het CWI, met name ten aanzien van de werkintake, niet goed afgestemd. Daarbij gaat het vaak om afstemming ten aanzien van nieuwkomers die voor een werkintake in aanmerking komen. CWI s zijn dan ook relatief vaak ontevreden over de regiefunctie.
• Bijna altijd is de controle op de uitvoering van de door de regievoerder uitbestede taken onvoldoende vormgegeven. Dat betreft zowel de maatschappelijke begeleiding als de onderwijsactiviteiten. Ook hebben niet alle regisseurs goed zicht op de activiteiten van het CWI.
• Daarmee verbonden ontbreekt het de gemeenten vaak aan management informatie op basis waarvan beleid gemaakt kan worden of de gemeentelijke uitvoering van de WIN kan worden bijgestuurd.
• Vaak zijn geen prikkels ingebouwd in de contractuele relaties tussen regisseur en de andere partijen, al zijn er wel veel gemeenten die over dergelijke prikkels nadenken.
• Er zijn maar weinig gemeenten die de uitvoering van het WIN-proces afstemmen met flankerende beleidsterreinen van de gemeente. Zo n integrale benadering kan belangrijke positieve gevolgen hebben voor de effectiviteit.
• De inbedding van de WIN in de gemeentelijke organisatie laat vaak te wensen over. Met name grote gemeenten zijn soms sterk verkokerd hetgeen een goede integratie van onderwijs- en welzijnsactiviteiten in de weg staat.
• De expertise op het gebied van onderwijs schiet bij de gemeenten vaak tekort. Dat hindert de regisseur bij het inkopen van onderwijs bij het ROC.

Aanpak van deze knelpunten kan bij veel gemeenten de betrokkenheid van alle organisaties bij de uitvoering van de WIN verder vergroten en kan daardoor een flinke impuls betekenen voor de kwaliteit van het geleverde produkt.

De oplossingen liggen in het verlengde van de gesignaleerde knelpunten. Eerstverantwoordelijk daarvoor zijn de gemeenten aan wie per slot van rekening de uitvoering van de WIN gedelegeerd is. De gemeentelijke regisseurs dienen met name meer en gestructureerd aandacht te geven aan de vormgeving van, en het bewaken en verbeteren van het proces. Om gemeenten te stimuleren tot een verbetering van de regie zou de rapportageverplichting die de gemeenten hebben, kunnen worden aangepast ten aanzien van de gebieden die hierboven genoemd zijn. Zo n rapportageverplichting moet goed worden afgestemd met andere rapportageverplichtingen en initiatieven zoals de jaarrapportages, monitor oudkomers, state of the art inburgering en het ontwikkelen van een informatiemodel door de Taskforce Inburgering.

12. Vernieuwende aanpak
Wat in algemene zin ten aanzien van de structurele vormgeving van de uitvoering van de WIN opvalt is dat er geen gemeenten zijn die van de gebaande paden afwijken. Men voert de WIN uit conform de aanwijzingen van de wet en het handboek WIN. De WIN biedt de regisseur echter veel ruimte voor alternatieve aanpakken. Er zijn op verschillende delen van de uitvoering baanbrekende vernieuwingen mogelijk die zouden kunnen leiden tot een meer effectieve en efficiënte uitvoering van de WIN. Het lijkt er echter op dat de wet en de ondersteuning de gemeenten niet hebben uitgenodigd tot creativiteit en een vernieuwende aanpak. De rijksoverheid moet aan de gemeenten duidelijk maken dat deze ruimte niet alleen door de wet geboden wordt, maar dat vernieuwende aanpakken op dit terrein zelfs zeer gewenst zijn. De rijksoverheid kan specifieke knelpunten die dat in de weg staan aanpakken. Met name zou het opheffen van de gedwongen winkelnering een belangrijke stap kunnen zijn in de richting van maatwerk en zou de gemeenten duidelijk moeten worden gemaakt welke vrijheid ze hebben bij de keuze van de toetsen.

13. Partijen werken redelijk samen, onderlinge communicatie dient beter gestructureerd
Naar ons oordeel liggen de onderlinge afspraken en de kwaliteit van de samenwerking op een redelijk niveau:

• Binnen het uitvoeringsproces blijken over het algemeen alle partijen zich bewust van hun taken en verantwoordelijkheden. Echter tussen gemeente en het CWI bestaan soms afstemmingsproblemen rondom de positie van de werkintake. Voor de maatschappelijke begeleiders zijn niet altijd de taken en verantwoordelijkheden door de regisseur scherp gedefinieerd, waardoor zij zelf de maatschappelijke begeleiding invullen. In niet alle gevallen zijn bovendien taken en verantwoordelijkheden ook eenduidig en schriftelijk vastgelegd.
• Een indicatie voor de voldoende samenwerking is dat de in de wet gestelde termijnen (6 weken voor inburgeringonderzoek, 4 maanden voor start onderwijs) in het algemeen gehaald worden.
• Belangrijke operationele communicatiemomenten (intake, doorgeleiding) zijn vaak wel tot op zekere hoogte geregeld, hoewel niet altijd alle relevante partijen bij deze overlegsituaties betrokken zijn en de frequentie vaak onvoldoende is.

Belangrijkste punt van verbetering is verbetering van de onderlinge communicatie op cliëntniveau, operationeel niveau en beleidsniveau . Een vuistregel die daarbij kan worden gehanteerd is dat:

• Op beleidsniveau alle betrokkenen (gemeente, Bureau Nieuwkomers, maatschappelijke begeleiders, CWI en ROC) tenminste eenmaal per jaar met elkaar overleggen over doelen, resultaten en flankerende beleidsterreinen.
• Op procesniveau alle betrokkenen tenminste eenmaal per kwartaal afstemmen over het uitvoeringsproces. Daarbij moet worden nagegaan of de werkzaamheden van de partijen nog steeds goed op elkaar aansluiten. In dit overleg dienen primaire prestatie-indicatoren zoals instroom, uitstroom en uitval aan de orde te komen.
• Op cliëntniveau alle partijen een regelmatig gezamenlijk overleg hebben over intakes en doorgeleiding.

Gemeenten moeten via de Taskforce Inburgering gewezen worden op het belang van goede overlegstructuren.

14. Administratieve organisatie aanscherpen ten aanzien van rapportages
Administratieve organisatie en registratie van de inburgering lijken momenteel op een redelijk niveau. De processen bij de uitvoerders worden in het algemeen ondersteund met geautomatiseerde WIN-specifieke systemen. Uitzondering is het CWI dat een eigen systeem gebruikt en de maatschappelijke begeleiders die wat vaker geen computerondersteuning hebben.

Koppeling tussen de WIN-gerelateerde systemen is zeldzaam, maar gezien de omvang van data-informatiestromen en de huidige doorlooptijden niet echt nodig. Het zou echter wel voordelen kunnen hebben voor het snel beschikbaar hebben van gegevens.

De administratieve organisatie schiet echter tekort waar het gaat om rapporteren over en bewaken van het uitvoeringsproces. Bij de evaluatie bleek dat de organisaties vaak niet snel inzicht kunnen geven in kosten en aantallen. De verplichting tot tijdige oplevering van inhoudelijke jaarverslagen wordt door gemeenten niet strak nageleefd. Ten tijde van deze evaluatie van de WIN waren de rapportages van het jaar 2000 niet volledig beschikbaar, terwijl gemeenten daartoe wèl de formele plicht hebben. Ook dit wijst op een tekortschieten van de administratieve organisatie. Er dient daarom aandacht gegeven te worden aan monitoringsystemen die kunnen voorzien in management informatie. Er dient aandacht gegeven te worden aan monitoringsystemen die kunnen voorzien in management informatie.

Bij de interviews met de ROC s is verder gebleken dat relatief vaak geklaagd wordt over een onnodig zware administratieve last die door verschillende instanties opgelegd wordt. Het is aan te bevelen dat de betrokken organisaties de opgevraagde informatie met elkaar afstemmen en dat men zich beperkt tot die informatie die nodig is voor aansturing.

15. Intergemeentelijke samenwerking versterken
De intergemeentelijke samenwerking is naar onze mening onvoldoende. Er wordt weliswaar veel samengewerkt (78% van de gemeenten) maar dat gebeurt vaak niet intensief.Vooral kleine en zeer kleine gemeente werken onvoldoende samen.

Door de kleine aantallen nieuwkomers kunnen de kleinere gemeenten vaak onvoldoende kwaliteit (maatwerk en flexibiliteit) bieden. Het gebrek aan samenwerking kan bovendien tot inefficiency leiden. Nagegaan zou kunnen worden wat de minimale schaalgrootte (aantal nieuwkomers) is om een redelijk product te kunnen bieden.

Nut en noodzaak van samenwerking zijn erg afhankelijk van de specifieke situatie van gemeenten. De Taskforce Inburgering kan met haar brede kennis van gemeenten een actieve rol spelen bij het diagnosticeren van de meerwaarde van samenwerking voor gemeenten, en kan daar ook katalyserend optreden.

16. Sanctiebeleid aanscherpen
Uit het onderzoek blijkt dat een klein aantal nieuwkomers niet aan haar verplichtingen jegens de WIN voldoet om redenen die niet acceptabel zijn: ze vallen  verwijtbaar uit.

Het opleggen van sancties aan zulke nieuwkomers is een verplichting die door de wet aan de gemeenten is opgelegd. Het handboek WIN biedt de gemeenten voor het opzetten van toezicht, sanctie en sanctiebeleid voldoende handvatten. De sanctie hoort een sluitstuk te zijn in de uitvalbestrijding die normaalgesproken gericht is op het voorkomen van uitval: voorkomen is beter dan genezen.

Uit de interviews blijkt dat meer dan vijftig procent van de gemeenten aan deze kleine groep geen sancties oplegt. Redenen die men daarvoor aanvoert zijn:

• De administratieve last, het ontbreken van ervaring en kennis van deze
  specifieke groep bij de leerplichtambtenaar.
• De verwachting dat sanctie niet effectief is.
• De tijd en inspanning die het opleggen van sancties kost.
• Sanctie wordt ook niet altijd als rechtvaardig ervaren. De WIN stelt leren boven werken terwijl nieuwkomers recht hebben op arbeid en naar hun
  directe omgeving (familie) ook een morele plicht voelen om te werken en inkomsten te genereren. Dat conflict leidt tot uitval waar een sanctie geen structurele oplossing voor biedt.
• Soms wordt het afzien van sancties ook als gemeentelijk beleid gezien.

Deze redenen zijn wettelijk niet voldoende voor het niet-hebben van een sanctiebeleid of het niet-opleggen van sancties. Gemeenten moeten daarop worden gewezen. Dat zou onder andere kunnen door ze te dwingen te rapporteren over uitval en sancties en over de invulling van het sanctiebeleid en op die rapportages zonodig actie te nemen. Eventueel kan ook de Taskforce Inburgering nog een rol spelen bij het aantonen van nut en noodzaak van sancties en bij een efficiency implementatie er van.

Benadrukt moet worden dat de groep nieuwkomers die verwijtbaar uitvallen slechts klein is. Een aanscherping van het sanctiebeleid zal dan ook geen sterke stijging van de deelname of daling van de uitval tot gevolg hebben, maar dient tot doel te hebben om te zorgen dat de wet wordt nageleefd.

Voldoende financiële middelen voor de uitvoering

Het merendeel van de gemeenten blijkt in staat te zijn de WIN te financieren uit de door het Rijk beschikbaar gestelde middelen. Gemeenten zetten slechts in beperkte mate eigen middelen in ten behoeve van de WIN. Dit sluit aan bij de bevinding dat de meeste gemeenten in de praktijk de regeling procedureel blijken uit te voeren en zich beperken tot het uitvoeren van de WIN zoals dat in de wet is voorgeschreven. De wijze waarop de gemeenten de financiële middelen besteden varieert. Het is opvallend dat geen van de gemeenten afrekent met andere gemeenten indien de nieuwkomer gedurende het inburgeringsprogramma verhuist. Daarnaast blijkt dat gemeenten uit voorzichtigheid een belangrijk deel van de beschikbare middelen aan de reserves toevoegen. Reservevorming biedt gemeenten de mogelijkheid deze middelen in te zetten voor regulier onderwijs en welzijn. In de praktijk wordt slechts in zeer beperkte mate van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.

17. Bewustmaking van, en sturing op, indirecte kosten
De verhouding tussen de directe en indirecte bestedingen varieert tussen gemeenten. Met name de verschillen tussen deze categorieën van kosten binnen de niet-educatieve bestedingen zijn opvallend. De variatie wordt voornamelijk bepaald door het al dan niet doorberekenen van indirecte kosten van het gemeentelijk apparaat. Naar onze mening moet het percentage indirecte kosten in principe zo laag mogelijk zijn, omdat alleen dan duidelijk wordt waar de WIN-gelden aan besteed worden. Een bepaald minimumpercentage aan indirecte kosten is echter onvermijdelijk. Omdat de percentages tussen de gemeenten uiteenlopen, met name bij de bestedingen met een welzijnskarakter het percentage indirecte kosten relatief hoog is en omdat veel gemeenten zich niet bewust zijn van het onderscheid tussen directe en indirecte bestedingen is het wenselijk dat gemeenten van dit onderscheid bewust worden gemaakt. Uiteindelijk dienen de gemeenten een streefwaarde voor het aandeel indirecte bestedingen in de totale bestedingen te hanteren.

Bewustwording kan worden verbeterd door gemeenten te verplichten tot het rapporteren van de indirecte kosten en het stellen van doelen dienaangaande. Met name op het gebied van welzijn zullen gemeenten daarvoor hun financiële WIN-administratie moeten verbeteren. Momenteel zijn veel gemeenten beperkt in staat tijdig een betrouwbaar, nauwkeurig en gedetailleerd inzicht te geven in de WIN-bestedingen. Het inrichten van een verbeterde administratie zal de gemeenten in staat stellen managementinformatie te genereren die kan bijdragen aan het bepalen van doelgerichte acties.

18. Grote gemeenten voeren de WIN tegen lagere kosten uit
De totale kosten per nieuwkomer die door de gemeenten worden gemaakt om een nieuwkomer in te burgeren varieert tussen 
14.964,- en 
18.102,- per nieuwkomer. De G4-gemeenten blijken de WIN tegen de laagste prijs uit te voeren. Een deel van het verschil kan worden verklaard uit schaalvoordelen die aanwezig zijn voor de grotere gemeenten. De G4 blijken in staat om zowel een lagere prijs met het ROC te realiseren, als ook tegen lagere kosten per nieuwkomer overige WIN-gerelateerde elementen aan te bieden. Om een oordeel over de efficiency te kunnen vellen moeten deze lagere kosten worden afgezet tegen de kwaliteit van het gegeven product (onderwijs en begeleiding). Daarvoor zijn echter geen objectieve maatstaven beschikbaar.

19. Heroverwegen financieringssystematiek
De huidige financieringssystematiek kent enkele aspecten die tot problemen leiden c.q. kunnen leiden. De meeste problemen komen voort uit het t-2 aspect en de dubbele functionaliteit van de profieltoets.

• Het gegeven dat de financiering plaatsvindt op basis van de prestaties in het jaar t-2 is voor een aantal gemeenten aanleiding voorzichtig te opereren. Dit is mede een verklaring voor de aanzienlijke financiële reserves die zijn opgebouwd. Ook kan geconstateerd worden dat de huidige t-2 financieringssystematiek de gemeenten onvoldoende stimuleert tot het leveren van maatwerk per nieuwkomer. Eén van de redenen indertijd om voor de t-2 systematiek te kiezen was dat deze beter aansloot bij de WEB.
• De termijn waarbinnen de profieltoetsen dienen te worden afgelegd is te rigide en houdt onvoldoende rekening met specifieke omstandigheden van individuele nieuwkomers. Vanwege het financiële belang worden de profieltoetsen ook afgenomen op momenten dat dat gezien het niveau van de nieuwkomer nog niet wenselijk is.
• Verder leiden de afrekencriteria (beschikking en verklaring/profieltoets) tot problemen. De profieltoetsen krijgen daarmee een dubbele functionaliteit (onderwijskundige maar ook een financiële) die tot problemen leidt. Gemeenten willen graag de gelden in een zo vroeg mogelijk stadium zeker stellen en zijn geneigd daarom het moment van de toets te vervroegen. Dat is echter in strijd met de educatieve bedoelingen van de profieltoetsen: een meting aan het eind die een rol moet spelen bij de doorgeleiding.

Hoewel elk van deze problemen individueel aan te pakken is, verdient het naar onze mening de voorkeur om de gekozen financieringssystematiek als geheel nog eens tegen het licht te houden, teneinde na te gaan of er wellicht andere financieringssystematieken zijn die gemeenten beter stimuleren tot het leveren van maatwerk bij de inburgering van de individuele nieuwkomers.

20. Wettelijke aspecten met betrekking tot de WIN
In het voorgaande is gebleken dat zich bij zowel de uitvoering van de WIN als de inhoud van de programma s belemmeringen voordoen. In deze paragraaf concentreren we ons op een aantal knelpunten die te maken hebben met de wet- en regelgeving.

• De 18 maandentermijn, waarbinnen het inburgeringsprogramma dient te worden afgrond, is te rigide. Niet iedereen is klaar met het afgesproken programma binnen deze termijn, bijvoorbeeld vanwege een onderbreking.
• Het afstemmen van de WIN en andere wetgeving (bijvoorbeeld de ABW, WIW) is lastig. Hierdoor is bijvoorbeeld sprake van onduidelijkheden bij het uitzetten van trajecten en ontwikkelen van sanctiebeleid.
• De wet kent geen mogelijkheid om een tussentijdse tijdelijke ontheffing te verlenen, bijvoorbeeld vanwege zwangerschap of ziekte.
• De wet biedt geen mogelijkheid om gedeeltelijke (tijdelijke) ontheffingen te verlenen. Een (tijdelijke) ontheffing van de WIN houdt daarmee in dat een nieuwkomer niet alleen geen onderwijs en trajectbegeleiding krijgt, maar ook geen maatschappelijke begeleiding. Met name bij tijdelijke ontheffingen vanwege persoonlijke, gezondheids- of psychische problemen kan deze begeleiding juist belangrijk zijn voor de nieuwkomer.
• Bij vrijstelling van de educatieve onderdelen van de WIN vervalt ook de traject- en maatschappelijke begeleiding, terwijl sommige van deze nieuwkomers hieraan wel behoefte hebben.
• Doordat de gemeente geen executoriale titel heeft bij de uitvoering van de WIN kost het opleggen van boetes aan niet uitkeringsgerechtigden veel tijd en geld.
• Door de verplichte aanbesteding van de WIN bij de ROC s hebben de gemeenten alleen via doorcontractering de mogelijkheid andere (onderwijs)instellingen in te schakelen voor het verzorgen van onderwijs aan de nieuwkomers.
• Door de dubbelfunctie van de verklaring c.q. de toetsen als afrekenmiddel en niveaumeting kiezen de gemeenten vooral voor de functie als afrekenmiddel. De profieltoetsen verliezen daardoor waarde als niveaumeting omdat een groot deel van de nieuwkomers worden getoetst op het moment dat ze daar nog niet aan toe zijn.
• De financiering via de t-2 regeling leidt tot reserveringen en stimuleert gemeente niet om maatwerk te leveren per nieuwkomer.

Tot besluit

Alles overziend, kenmerken de uitkomsten, zowel met betrekking tot de effectiviteit als de efficiency de WIN, zich door een zekere mate van ambivalentie.

Met betrekking tot de wijze van uitvoering past de conclusie dat de gemeenten drie jaar na de start de uitvoering ervan redelijk adequaat hebben vormgegeven. De grootste uitvoeringsproblemen (die in de beginperiode zeker aanwezig waren) zijn inmiddels overwonnen. Evenmin zijn er grote knelpunten aangetroffen op het financiële vlak. De overheidsfinanciering van aan de WIN gerelateerde activiteiten blijkt voldoende: veel gemeenten zijn in staat te reserveren. Dit neemt niet weg dat de gemeenten de regeling vooral procedureel uitvoeren. De meeste gemeenten hebben onvoldoende zicht op hun eigen efficiency en effectiviteit bij de uitvoering van de WIN en maken onvoldoende gebruik van de vrijheid die deze wet biedt om tot vernieuwing in aanpak en uitvoering te komen. Wij willen voorstellen dat, nu de primaire zaken eenmaal op orde zijn, dit het juiste moment is voor gemeenten om ten aanzien van de uitvoering van de WIN een kwaliteitsslag te maken.

In termen van doeltreffendheid dient het inburgeringprogramma voor de nieuwkomers als nuttige eerste stap worden gezien op weg naar integratie. Dit wordt ook zo beleefd door de nieuwkomers zelf. Groot winstpunt van de WIN is het hoge bereik waardoor een groot deel van de nieuwkomers een inburgeringprogramma krijgt aangeboden en kennismaakt met Nederlandse instanties. Daarnaast is de permanente uitval slechts voor een kleine minderheid van toepassing gebleken. Bovendien vormt het vinden van een baan een prominent motief voor langdurig verzuim, waarmee duidelijk wordt dat vele nieuwkomers op eigen kracht hun weg in de Nederlandse samenleving weten te vinden. Niettemin dient geconstateerd te worden dat slechts een minderheid van de inburgeraars na het anderhalf jaar durende inburgeringsprogramma het beoogde niveau van zelfredzaamheid bereikt en in staat is om met voldoende kennis van de Nederlandse taal aansluiting te vinden bij de arbeidsmarkt of het vervolgonderwijs.

De wijze waarop de uitvoering van de WIN in de gemeenten vorm krijgt, staat niet geheel los van het rendement van deze wet. Daar waar een goede samenwerking tussen de afzonderlijke partijen tot stand is gekomen, worden ook de resultaten van de WIN positief beïnvloed. Een voorbeeld hiervan betreft de instelling van een één-loketsysteem, met als gevolg dat het bereik van nieuwkomers wordt verhoogd. Ook leidt een betere afstemming tussen de betrokken instellingen tot een hogere mate van diversiteit in het invulling van inburgeringersprogramma. Deze vorm van maatwerk betekent dat de nieuwkomers een programma krijgen aangeboden dat meer toegesneden is op hun behoeften en mogelijkheden.

Hiermee is niet gezegd dat een goede gemeentelijke regievoering garant staat voor een doeltreffende uitvoering van de WIN. Behalve een doelmatige organisatie dient met nadruk de inhoud van het programma te worden beschouwd. Het gebrek aan maatwerk met betrekking tot de invulling van het onderwijs heeft hierbij veel aandacht gekregen. Daarnaast is gebleken dat sommige elementen uit de wet een doeltreffende uitvoering in de weg kunnen staan. Niet in de laatste plaats is duidelijk geworden dat de kandidaten lang niet altijd in staat zijn op succesvolle wijze aan de inburgeringscursus deel te nemen. Het vooropleidingsniveau van een aanzienlijke meerderheid is laag, terwijl de omstandigheden waarin velen zich verkeren vaak op gespannen voet staan met deelname aan een intensieve taalcursus. Een evaluatie van het succes van de WIN kan niet aan deze persoonskenmerken voorbij gaan. Sterker nog, wanneer meer rekening wordt gehouden met de wensen en mogelijkheden van de nieuwkomers zal het rendement van de WIN alleen maar worden vergroot.

April 2002

Management Summary WIN in Engels (Download PDF 2,160 kb.)