Congres 'Regie en Organisatie van de Wet Inburgering Nieuwkomers'
Op woensdag 21 april jl. vond in het
RAI-Congrescentrum (Amsterdam) het congres Regie en Organisatie van de
Wet Inburgering Nieuwkomers plaats. Het congres werd georganiseerd
door het Nederlands Studie Centrum i.s.m. Piers Groep Management
Consultants en bezocht door honderd mensen. Ruim een kwart van de
deelnemers bestond uit vertegenwoordigers van diverse gemeenten uit
het land. Ook de ROC's en andere educatieve instellingen waren met 20%
van de deelnemers goed vertegenwoordigd. Onder de overige aanwezigen
bevonden zich vertegenwoordigers van een groot aantal organisaties die
zich ofwel direct bezighouden met de begeleiding van nieuwkomers, dan
wel een adviserende rol daarbij vervullen. Onder meer:
Vluchtelingenwerk, Stichting Vrijwilligers
Management, Arbeidsvoorziening,
Vrijbaan en diverse
management-consultancy bureaus.
Tijdens het plenaire ochtendprogramma gaven vier sprekers hun visie op
regie vanuit de instelling die zij vertegenwoordigen.
De heer P. Heijnen, Wethouder Onderwijs, Sociale
Zaken, Werkgelegenheidsbevordering en Integratie van de gemeente Den
Haag
Inburgering als onderdeel van integratie
De heer Heijnen richtte zich in zijn speech
vooral op de bestuurlijke aspecten van de coördinerende rol die de
gemeente Den Haag als regisseur van het
inburgeringsprogramma vervult. Hij benadrukte daarbij dat: "Een
succesvol inburgeringbeleid moet passen binnen het totale beleid en de
uitvoering daarvan gericht op integratie van nieuwkomers." Een
gemeente heeft een coördinerende rol niet alleen tijdens het
inburgeringsprogramma maar ook daarna. Want zoals gezegd: "Inburgering
is deel van een langer lopend integratiebeleid.'
Verkokering van beleidsterreinen tegengaan
In Den Haag wordt de coördinatie (regie) vereenvoudigd doordat in de
portefeuille van de wethouder zowel het inburgeringsbeleid, als ook:
onderwijs, sociale zaken en integratie zijn opgenomen. Ook de
betrokken raadscommissie heeft deze velden. Dit vereenvoudigt een
goede samenwerking tussen onderwijs en arbeid. In andere grote
gemeenten is daarentegen vaak sprake van 'verkokering' van de
verschillende beleidsgebieden: dit leidt tot stagnering.
Registratie van resultaten
"Coördinatie vereist registratie", aldus
Heijen. Een belangrijke voorwaarde voor goede coördinatie is
registratie van de resultaten van het gevoerde beleid. De gemeente Den
Haag werkt aan het formuleren van doelstellingen in haalbare
producten. Heijnen: " Het gaat niet alleen om hoeveel nieuwkomers
hebben deelgenomen aan een programma, maar ook met welke kwalificatie
zij het programma hebben afgerond." Er zijn een aantal ijkpunten
vastgelegd, zoals onder meer:
- Is er sprake van een sluitende aanpak (bereik en
verzuimaanpak);
- Is er een duidelijke en werkbare taakverdeling
tussen betrokken partijen?;
komen de gemiddelde toetsresulaten (600 uren toets
en MO-toets) overeen met de gestelde eindtermen van het
inburgeringsprogramma en het landelijk gemiddelde?
Doorgeleiding
De gemeente is verantwoordelijk voor de doorgeleiding van de
nieuwkomer. Daartoe dient de gemeente afspraken te maken met
Arbeidsvoorziening, de gemeentelijke sociale dienst en het ROC. Deze
afspraken dienen te worden vastgelegd en bekrachtigd door de
raadscommissie of gemeenteraad. De gemeenteraad van Den Haag heeft
onlangs bepaalt dat binnen de reguliere volwasseneneducatie het
vervolgaanbod NT2 voor nieuwkomers prioriteit zal krijgen. Heijnen: "
Dit leidt weliswaar niet tot een uitbreiding van de capaciteit maar
verzekert de nieuwkomer wel van een NT2 aanbod in aansluiting op het
inburgeringsprogramma."
Samenwerking op één lokatie: immigratiekantoor
"Inburgering is alleen vorm te geven als
alle partijen een herkenbare inbreng hebben bij de vormgeving en de
uitvoering van dit beleid", aldus Heijnen. "De partijen moeten vooral
geen competentiestrijd met elkaar aangaan." In Den Haag zal die
samenwerking binnenkort niet alleen op papier maar ook op één lokatie
gaan plaatsvinden. Er komt in Den Haag een immigratiekantoor waarin de
Vreemdelingendienst, de Dienst Burgerzaken en het Haags Startpunt
nieuwkomers vanuit één lokatie gaan samenwerken. De medewerkers van de
educatieve instelling verrichten de educatieve intake op dezelfde
lokatie waarop het Haags Startpunt Nieuwkomers haar intake uitvoert.
Het Haagse motto is niet alleen zoals in Amsterdam: 'versterk de
keten', maar vooral: 'verkort de keten'.
Duale programma's
Een goede aansluiting na afloop van het
inburgeringsprogramma is essentieel voor succesvolle integratie van
nieuwkomers. In het kader van een sluitende aanpak zullen in Den Haag
binnen het inburgeringsprogramma zogenaamde duale programma's worden
ingebouwd. Bijvoorbeeld: een combinatie van een WIW plaats met het
volgen van het inburgeringsprogramma of met het volgen van een
verkorte MBO opleiding.
Knelpunten
Heijnen bracht nog eens naar voren dat een
telkens terugkerend dilemma voor de lokale bestuurder het
spanningsveld is tussen inburgering en werk. De hamvraag is: " Gaat
inburgering voor (tijdelijk) werk?" In Den Haag heeft de
Raadscommissie in februari 1998 het volgende standpunt ingenomen:
tijdelijke arbeid mag niet leiden tot vrijstelling binnen het
inburgeringsprogramma. Als alternatief biedt men een semi-intensief
inburgeringsprogramma.
Een ander knelpunt is dat veel vrouwen niet op tijd aan het
inburgeringsprogramma kunnen beginnen omdat de kinderopvang nog niet
geregeld is.
Tot slot wees Heijnen op twee veranderingen die de toekomstige
praktijk van inburgering zullen beïnvloeden:
- nieuwe vreemdelingenwet die waarschijnlijk zal
voorzien tijdelijke en definitieve status
- de rol van Centra voor Werk en Inkomen. Deze
kunnen een belangrijke rol spelen bij een effectieve toeleiding van
nieuwkomers naar werk.
De heer mr.dr. H.K. Fernandes Mendes, Directeur
Directie Coördinatie Integratiebeleid Minderheden, Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Maatwerk
De heer Fernandes Mendes wees erop dat uit de evaluatie van
Regioplan gebleken is dat de gemeenten het eerste jaar vooral druk
bezig zijn met de organisatie van de uitvoering van de WIN van de
grond te krijgen. "Het lijkt erop dat het maatwerk daardoor tot nu toe
onderbelicht is gebleven" , aldus Fernandes Mendes. "De vraag is
echter of de meeste ROC's dat maatwerk wel kunnen leveren? De meeste
ROC's hebben het aantal instroommomenten verhoogd, maar dat is niet
voldoende."
Flexibilisering
erdergaande flexibilsering is volgens Fernandes Mendes
gewenst, want: " Wat doe je als iemand tijdens het
inburgeringsprogramma werk vindt? Werk op zich is positief want dat is
ook inburgering. Bij tijdelijk werk moet de inburgering daarom in de
avonduren, het weekeinde of de vakantie, kunnen worden voortgezet",
verklaarde Fernandes Mendes. Een terugkerend probleem voor met name de
kleine gemeenten is de 'gedwongen winkelnering' - die is vastgelegd in
de WIN -: dit ondermijnt de onderhandelingspositie.
Discussie zaal
Vanuit de zaal werden aan de sprekers
vooral vragen gesteld over het dilemma Werk en Inburgering.
De heer Fernandes Mendes: "Inburgering heeft prioriteit. Maar dat
betekent niet dat je mensen moet verbieden te werken. De ROC's moeten
meer maatwerk gaan bieden."
De heer Heijnen sloot zich bij deze mening aan, maar wel met de
kritische noot dat het maar de vraag is: "Of een combinatie van
inburgering-educatie en werk tegelijkertijd wel haalbaar is?. Als je
werk toelaat moet je wel de kans bieden om het leertraject langer te
laten duren."
Het probleem met verlengde trajecten is dat gemeenten afgerekend
worden op het aantal binnen één jaar afgelegde trajecten, zo werd uit
de zaal naar voren gebracht. Fernandes Mendes zei hierop: "Uitsmeren
van trajecten is nu niet toegestaan, maar als het een landelijk
probleem blijkt dan moet er serieus aandacht aan worden besteed."
Tweede deel plenaire sessie
Na de pauze kwamen achtereenvolgens mevrouw Verlaan, de heer Somsen en
de heer Weteling aan het woord. In de lezingen van Verlaan en Weteling
werd een nieuw begrip geïntroduceerd: getrapte
regie-verantwoordelijkheid.
De heer Somsen, directeur Arbeidsbureau Oost
(Amsterdam) gaf namens de heer Elshoff,
directeur Arbeidsvoorziening Zuidelijk Noord-Holland (die verhinderd
was) de visie op regie vanuit een RBA weer:
1. De visie van Arbeidsvoorziening op de regie
door de gemeente
Arbeidsvoorziening verwacht van de regisseur:
a. een uitnodiging om haar plannen
inclusief de randvoorwaarden op tafel te leggen ten behoeve
van de uitvoering van de WIN. In sommige gemeenten heeft
Arbeidsvoorziening overigens al het initiatief genomen en een
voorstel op tafel gelegd o.a. omdat i.v.m. de planning van de
begroting tijdige reserveringen van productiecapaciteit nodig is
voor nieuwkomers.
b. een heldere en eenduidige formulering van de
verwachtingenlwensen vooral als de plannen van
Arbeidsvoorziening niet geheel overeenstemmen met die van de
gemeente of als randvoorwaarden niet of slechts gedeeltelijk
gerealiseerd kunnen worden.
c. Arbeidsvoorziening verwacht van de regisseur
dat hij de randvoorwaarden realiseert waarvan het rendement op de
inspanning van Arbeidsvoorziening afhangt. Daarbij moet u denken aan
de beschikbaarheid van kinderopvangplaatsen, maar ook de uitvoering
van de Wet Boeten.
d. gezamenlijke vaststelling van einddoelen
en uitgangspunten
e. periodiek overleg op uitvoerings- en op
beleidsniveau met het doel knelpunten te inventariseren en
oplossingen te genereren.
f. een jaarlijkse evaluatie van de inzet
van Arbeidsvoorziening door de gemeente als vorm van terugkoppeling.
 terug
naar boven
2. Doorstroming naar werk en inkomen
De rol van Arbeidsvoorziening beperkt zich tot de
doorstroming naar werk en inkomen.
Onderwijs in de vorm van een opleiding of vervolgtaalsscholing
kan daar een onderdeel van zijn.
Perceptie rol Arbeidsvoorziening bij de uitvoering van de WIN.
Arbeidsvoorziening Zuidelijk Noord-Holland ziet zichzelf
als:
- uitvoerder
- adviseurdeskundige ten
behoeve van de gemeente
- ondersteuner
- productontwikkelaar
Uitvoerder
Als uitvoerder van het traject naar werk heeft Arbeidsvoorziening een
aantal taken tijdens:
Het inburgeringsonderzoek: administratieve intake inclusief
advisering ten aanzien van het nut en de noodzaak van het laten
uitvoeren van een diplomawaardering door de gemeente.
Het educatief traject: tussentijds overleg over de nieuwkomer
en een kwalificerende intake (= herbepaling van de mogelijkheden op de
arbeidsmarkt) uiterlijk zes weken voor de afloop van het educatief
traject.
Het traject naar werk: opstellen en uitvoeren van het
bemiddelingsplan inclusief scholing, (sollicitatie)training en zonodig
arbeidsmedisch advies.
Als uitvoerder van het traject naar werk hanteert Arbeidsvoorziening
als uitgangspunten: - de richtlijnen van de gemeenten - de
wettelijke kaders van nABW, WIN, Wet Boeten en verder nog een
anderssoortig uitgangspunt: taalverwerving is een continue proces dat
niet stopt na de 600 uur van het educatief traject. Verbetering van de
beheersing van de Nederlandse taal is een onderdeel van het traject
naar werk. Nederlands leren zal voor een deel van de nieuwkomers zelfs
onderdeel van de gesubsidieerde baan moeten zijn.
Het doel dat Arbeidsvoorziening nastreeft is de nieuwkomer
zo spoedig mogelijk te bemiddelen naar een (gesubsidieerde) baan
waardoor hij een inkomen uit arbeid verkrijgt en
uitkeringonafhankelijk is. Arbeidsvoorziening zet in op:
- Het maximaal haalbare binnen de gegeven termijn.
(NB. Die termijn zal in het kader van sluitende aanpak in de
toekomst wellicht een jaar zijn). Arbeidsvoorziening streeft naar
een plaatsing op een reguliere baan. Voor een deel van de
nieuwkomers is dat vooralsnog niet haalbaar. Het alternatief is
plaatsing op een WIW-dienstbetrekking, Melkert 1-baan of WSW-baan.
- Een goede uitgangspositie op de arbeidsmarkt: een
baan met perspectief. Van de nieuwkomer mag verwacht worden dat hij
educatief zelfredzaam is gemaakt. Dat wil zeggen: op de hoogte is
van alle mogelijkheden binnen en buiten het bedrijf om zich verder
bij en om te scholen.
- Duurzame arbeidsinpassing.
Twee belangrijke knelpunten in het traject
naar werk zijn:
- de ambities van nieuwkomers versus de
mogelijkheden. Het is van belang de verwachtingen vroegtijdig bij te
stellen in het belang van alle betrokken partijen.
- de feitelijke arbeidsinpassing. Gezien het
relatief hoge werkloosheidspercentage onder nieuwkomers slagen ze er
niet in duurzaam een inkomen uit arbeid te verwerven.
Adviseur/deskundige
Arbeidsvoorziening stelt de gemeente haar ervaringen ter
beschikking en is bereid te adviseren m.b.t. de inrichting en
uitvoering van het inburgeringsprogramma. Arbeidsvoorziening denkt
desgevraagd mee
Ondersteuner
Arbeidsvoorziening ondersteunt andere organisaties bij de
uitvoering van hun taken bijvoorbeeld bij het werven van
taalstageplaatsen, bij de deskundigheidsbevordering van de docenten
maatschappelijke oriintatie in de eigen taal.
Arbeidsvoorziening ondersteunt andere organisaties bij de uitvoering
van hun taken bijvoorbeeld bij het werven van taalstageplaatsen, bij
de deskundigheidsbevordering van de docenten maatschappelijke
oriintatie in de eigen taal.
Productontwikkelaar
Arbeidsvoorziening ziet het als haar taak specifieke producten te
ontwikkelen waarmee knelpunten in het traject naar werk opgelost
kunnen worden.
Een belangrijk knelpunt is de kloof tussen het educatief traject en
het traject naar werk: het bereikte taalniveau is bij veel nieuwkomers
onvoldoende om met succes aansluitend een beroepsopleiding te volgen.
Er zijn door Arbeidsvoorziening Nederland inmiddels in samenwerking
met een universitair instituut enkele producten/instrumenten
ontwikkeld waardoor een hoger streefniveau mogelijk is.
Een belangrijk product is de Werkstage met
taalondersteuning. Met dit product kan de taalverwerving na het
educatief traject worden voortgezet door te drie á vier dagen te
werken in een Nederlandstalige werkomgeving én een dag terug te gaan
naar school voor les in de Nederlandse (vak)taal.Verder is er een
product ontwikkeld waardoor Arbeidsvoorziening aan de slag kan met
nieuwkomers die de Nederlandse taal zeer beperkt beheersen ( CITO
2-niveau).
Bijkomend voordeel is dat werkgevers mensen "op zicht" krijgen. De
ervaring leert dat deze kennismaking regelmatig resulteert in een baan
met perspectief voor de nieuwkomer.
Mevrouw drs. J.W.A. Verlaan, Voorzitter College
van Bestuur Regionaal Opleidings Centrum Amsterdam
Decentralisatie en outputfinanciering
Mevrouw Verlaan begon haar betoog met het schetsen van de
cultuuromslag die sinds 1996 met de Wet Educatie en Beroepsonderwijs
binnen het volwassenenonderwijs heeft plaatsgevonden. De invoering van
de WEB hield onder meer een overgang van input- naar
outputfinanciering in. Ditzelfde geldt voor de WIN die in september
1998 is ingevoerd. Beide wetten zijn exemplarisch voor het
decentralisatiebeleid dat door de rijksoverheid aan het einde van de
jaren tachtig is ingezet. Dit decentralisatiebeleid betekent dat de
overheid als opdrachtgever ook priotriteiten gaat stellen Dit is eerst
bij de basiseducatie gebeurd. En in 1996 kwam die cultuuromslag ook
voor andere WEB-onderdelen. Dit alles moest in korte tijd gebeuren,
onder gelijktijdige verschuiving van de budgetten en zonder
transformatiebudget.
Overheidscontrole en -bepalingen
Maar ondanks de invoering van de decentralisatiewetten laat de
overheid niet echt los. " ..opvallend is dat controle, verantwoording
en efficiencykorting een onevenredig groot aandeel hebben in de nieuwe
concepten. De omvang van de departementen is dan ook niet veranderd.",
aldus Verlaan. Dat geldt ook voor de WIN, waarin nog steeds bepalingen
over de inrichting van programma's zijn opgenomen.
Getrapte regie
De wethouder heeft het ROC Amsterdam (ROCA)
gevraagd om naast de onderwijstrajecten voor nieuwkomers ook het hele
inburgeringsonderzoek te verrichten. Het voordeel daarvan voor de
gemeente is volgens Verlaan: "Meer schakels van de keten bij één
leverancier vergemakkelijkt het toezicht op de keten." De gemeente
Amsterdam heeft er dus voor gekozen om een deel van de regie uit
handen te geven aan het ROCA. Het ROCA is aan het verzoek van de
gemeente Amsterdam tegemoetgekomen. Maar voor het nog maar kortgeleden
gefuseerde ROCA was het organiseren van de uitvoering van het
inburgeringsonderzoek een hele 'tour de force'. Verlaan: " Behalve
samenwerking (tussen de verschillende segmenten van het net gefuseerde
ROCA, Red.) moest er ook een nieuw programma tot stand gebracht
worden, waarin allerlei actoren van buiten het ROCA (gemeentelijke
diensten, deelraden, vluchtelingenwerk) een rol kregen." Het
versterken van de keten heeft al resultaten geboekt: de uitval van
nieuwkomers is gedaald van 19 tot 3%.
Samenwerking met de regisseur
De gemeente Amsterdam heeft dit project in
zeer nauwe (en kritische) samenwerking met het ROC opgezet. Langs deze
weg werkt de gemeente Amsterdam aan 'versterking van de keten'.
Maar er moet nog veel gebeuren volgens Verlaan: "We weten beide dat er
nog veel niet deugt: de informatievoorziening, de doorstroom naar
vervolgonderwijs of werk, de verdeling van taken met andere partners
en de verantwoording. Maar we zetten ons daarvoor beide in."
Gecombineerde werk-educatie trajecten
Verlaan benadrukte dat educatie op zich geen
doel mag zijn. Het gaat om integratie: " Trajecten naar werk via
beroepsonderwijs of paralelle trajecten van werk, beroepsonderwijs én
educatie moeten ontworpen, ingevoerd en onderhouden worden." In dit
kader gaat het ROCA samenwerken met RBA en de Sociale Dienst. In de
Bijlmer komt een Centrum voor Werk en Inkomen gekoppeld aan een aanbod
van scholing en educatie. De gemeente faciliteert deze voorziening.
Bezinning
"Volgens mij is zo'n samenwerking het
product van de toekomst. Daarvoor zijn nog wel enige voorwaarden in te
vullen", concludeerde Verlaan. Die voorwaarden betreffen lef van de
samenwerkingsparters (onder andere RBA); regie en vooral ook bezinning
van de landelijke overheid. In het kader van de bezinning door de
overheid vroeg Verlaan de aandacht voor de problemen van de ROC's met
het vaststellen van de kostprijzen. " Als landelijk bepaald wordt
welke CAO-voorwaarden van toepassing zijn op onderwijspersoneel, dan
kan men niet de gemeente de vrijheid geven lage kostprijzen te
bedingen voor taken waarvoor datzelfde dure personeel moet worden
ingezet."
De heer R.A. Weteling, Consultant Piers Groep
Management Consultants
Trends in regie- en procesmanagement
terug
naar boven |
